บทบาทนักการเมือง กับการพัฒนาเศรษฐกิจ

บทบาทนักการเมือง
กับการพัฒนาเศรษฐกิจ

หัวข้อบรรยายประกอบการเรียนวิชาสัมมนาเศรษฐกิจปัจจุบัน
ณ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เมื่อวันที่ ๒๕ ตุลาคม ๒๕๑๘

 

 

 

ผมจะพยายามบรรยายจากด้านประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของไทย ซึ่งกินความตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ คือตั้งแต่ พ.ศ.๒๔๘๙ จนถึงปัจจุบัน

ก่อนอื่น ผมอยากทำความเข้าใจเกี่ยวกับสาระของวิชาเศรษฐศาสตร์ ซึ่งมีแบบต่างๆ อยู่ สิ่งที่เราเรียกกันในเวลานี้ว่าวิชา “เศรษฐศาสตร์” หรือแปลเป็นภาษาอังกฤษว่า “Economics” เราเรียนเศรษฐศาสตร์ไปในทางวิชาการและทฤษฎี แต่เมื่อสมัยผมเรียนหรือก่อนสมัยผมเรียนนั้น วิชาเศรษฐศาสตร์เขาไม่ได้เรียกว่า Economics เขาเรียกว่า Political Economy คือเศรษฐศาสตร์การเมือง อาจารย์และศาสตราจารย์ทางเศรษฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยส่วนใหญ่ก็เป็น Professor of Political Economy ในสมัยนี้เราเรียนวิชาเศรษฐศาสตร์การเมืองกันน้อยลงไป ซึ่งเป็นสิ่งที่น่าเสียดาย เพราะเศรษฐศาสตร์และการเมืองแยกกันไม่ได้ เศรษฐศาสตร์ต้องตามการเมือง และการเมืองต้องผันแปรไปตามเศรษฐกิจด้วย ยังมีแขนงวิชาที่เกี่ยวกับเศรษฐศาสตร์อยู่อีกวิชาหนึ่ง คือ แขนง Social Economy แปลเป็นไทยว่า วิชาเศรษฐศาสตร์การสังคม Social Economy นี้เรียนกันมากในประเทศต่างๆ ทางยุโรป เฉพาะอย่างยิ่งในประเทศเยอรมนีและประเทศในยุโรปตะวันออก

สิ่งที่เรากำลังจะพูดกันในวันนี้คงเป็นเรื่อง Political Economy มากกว่า ในตอนต้นผมจะแบ่งออกเป็นระยะ ระหว่างเลิกสงครามโลกครั้งที่ ๒ คือ พ.ศ.๒๔๘๗–๒๔๙๘ ประมาณ ๑๐ ปี ในระยะที่เลิก
สงครามใหม่ๆ เป็นระยะที่ประเทศไทยขาดแคลนเครื่องอุปโภคบริโภค ถึงแม้ประเทศไทยจะไม่ได้รับความเสียหายมากมายจากสงครามเช่นเดียวกับประเทศพม่า มาเลเซีย และญวนก็ตาม แต่ขาดแคลนเครื่องอุปโภคบริโภคเพราะสงครามเกิดเป็นเวลาหลายปี สิ่งที่เรามีอยู่มากก็คือข้าว ข้าวนั้นเราจำเป็นต้องแบ่งออกไปขายหรือในชั้นแรกแบ่งเป็นค่าทดแทนให้พันธมิตร ต่อมาเราก็ขายได้ แม้ข้าวเรามีมาก เราต้องกันจำนวนหนึ่งไว้ขายให้คนอื่นต่อไป รัฐบาลในระยะเลิกสงครามโลกครั้งที่ ๒ นั้น มีนโยบายที่จะเข้าไปควบคุมกิจการต่างๆ เพื่อแก้ไขสถานการณ์ เพราะรัฐบาลไม่เชื่อว่ากลไกของตลาดเสรีคือ Market Mechanism จะสามารถแก้ไขได้โดยฉับพลัน ซึ่งก็เป็นความจริง วิกฤตการณ์เกิดเป็นพิเศษ เพราะของมาไม่ได้ การค้าจากต่างประเทศเข้ามาได้น้อย เพราะฉะนั้นจึงไม่สามารถนำเครื่องอุปโภคบริโภคมาได้ จึงต้องใช้มาตรการพิเศษ และประกอบกับนักการเมืองซึ่งเป็นรัฐบาลในสมัยนั้นมีความคิดโน้มเอียงไปอยู่แล้วว่า รัฐจำเป็นต้องเข้าควบคุมเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ จึงใช้มาตรการ ๓–๔ ประการดังนี้

๑. ควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศอย่างใกล้ชิด สมัยนี้เราก็ควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินแต่ไม่ใกล้ชิด ในสมัยก่อนใครก็ตามที่ขายของให้ต่างประเทศและได้เงินตราเข้ามา ต้องนำมาขายให้ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือใครมีความประสงค์จะซื้อของจากต่างประเทศต้องมาขออนุญาตจากธนาคารแห่งประเทศไทย การควบคุมแลกเปลี่ยนเงินอย่างที่ว่านี้เราเรียกว่า Quantitative Restriction สมัยปัจจุบันเรามีการควบคุมแต่เฉพาะการส่งเงินเข้าส่งเงินออกนอกประเทศเท่านั้น

๒. ตั้งองค์การขึ้นเพื่อจะซื้อหรือขายสิ่งอุปโภคบริโภคให้แก่ประชาชน มีการจัดองค์การที่เรียกว่าองค์การจัดซื้อสินค้าอุปโภคและบริโภค หรือ อ.จ.ส. ซึ่งตั้งอยู่ที่เดิมของ ก.ต.ป. มีการซื้อขายสินค้าต่างๆ เช่น เสื้อเชิ้ต เครื่องใช้ ตลอดจนเนื้อหมู เครื่องมือการผลิต เช่น จอบ เสียม รัฐเป็นผู้ดำเนินการ เราได้อ้างกับประเทศพันธมิตรว่าเราจำเป็นต้องหาสินค้าเหล่านี้มา เมื่อเรารับสิ่งของจากพันธมิตรเข้ามาแล้วรัฐก็แจกจ่ายผ่านผู้ว่าราชการจังหวัดไปยังท้องถิ่นต่างๆ

๓. การจัดตั้งสำนักงานข้าว ทุกวันนี้เราพูดกันเสมอว่ารัฐควรทำการค้าข้าวแต่คนเดียว นี่ไม่ใช่ของใหม่ เป็นสิ่งที่รัฐบาลเริ่มทำเมื่อปี ๒๔๘๙ เรียกว่าสำนักงานข้าว ตั้งอยู่ที่กระทรวงพาณิชย์ ใครก็ตามจะส่งข้าวออกไปยังต่างประเทศต้องได้รับอนุญาตและต้องส่งผ่านสำนักงานข้าว สำนักงานข้าวจะมีโควตาให้ผู้ส่งออก ผมจะอธิบายเรื่องนี้ให้ละเอียดต่อไป

๔. การคลังมีงบประมาณขาดดุลอยู่เสมอๆ รายได้ส่วนใหญ่ของเราเกิดจากด้านภาษีศุลกากรเป็นส่วนใหญ่ เมื่อการค้าต่างประเทศส่วนใหญ่มีน้อย เงินที่ได้จากภาษีศุลกากรก็มีน้อยด้วย

ผมจะไม่กล่าวละเอียดเกินไปนัก เพราะเวลามีจำกัด แต่อยากจะสรุปว่าเหตุการณ์ที่ทำกันอยู่ในเวลานั้น ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลประสบความล้มเหลว เพราะการขาดแคลนอาหาร เครื่องอุปโภคบริโภค ไม่ได้บรรเทาเบาลงเลย ตรงข้ามกับมีข่าวลืออยู่ว่า คนนั้นคนนี้มีอภิสิทธิ์รับซื้อเนื้อหมูราคาถูก ส.ส.กินจอบ กินเสียม เป็นข่าวหนังสือพิมพ์ ซึ่งเลื่องลืออยู่เสมอ ที่เรียกว่าไม่ประสบความสำเร็จเพราะการจัดการไม่ดี เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลไว้วางใจไม่ได้ ไม่มีการควบคุมดูแลอย่างดี และประกอบกับประชาชนคิดอยู่เสมอว่าอะไรๆ ก็ขาดแคลน เพราะฉะนั้นความระแวงก็มีอยู่เป็นธรรมดา เป็นข้อที่เพิ่มปัญหาของการขาดแคลนมากขึ้น

ในขั้นต่อมา รัฐบาลได้เปลี่ยนวิธีใหม่ (เนื่องมาจากเปลี่ยนรัฐบาลใหม่) มาใช้วิธีเสรีมากขึ้น ผ่อนคลายวิธีควบคุมแลกเปลี่ยนเงินมาเป็นลักษณะ Multiple Exchange Rate คืออัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา อัตราทางราชการในเวลานั้นเราเทียบจากเงินปอนด์ ๑ ปอนด์เท่ากับ ๓๕ บาท แต่อัตราตลาดเสรีจะซื้อขายกันเท่าใด (โดยการอนุญาตของทางราชการ) จะซื้อตามดีมานด์และซัปพลาย และในขณะนั้นก็ขึ้นๆ ลงๆ อยู่ระหว่าง ๕๐–๖๐ บาทต่อ ๑ ปอนด์ สำหรับสินค้าขาออก พ่อค้าส่งออกเมื่อได้เงินตรามาแล้วจะต้องขายให้แก่ธนาคารแห่งประเทศไทยในอัตราราชการ ๑๐๐% เพราะฉะนั้นผู้ที่ส่งข้าวออกได้เงิน ๑ ปอนด์ก็มีค่า ๓๕ บาท ส่วนพ่อค้าส่งยางและดีบุกออกก็มีข้อกำหนดเปลี่ยนแปลงไปตามเวลา บางทีส่งมอบ ๔๐% และอีก ๖๐% ไปขายในท้องตลาดบางทีก็เหลือ ๓๐% เป็นต้น พ่อค้าดีบุกที่ส่งออกจะได้เงินมาดีกว่าพ่อค้าส่งข้าว ๑ ปอนด์ถัวเฉลี่ยได้ ๕๐–๕๕ บาท ส่วนด้านสินค้าขาเข้า อะไรที่เป็นสินค้าทางราชการ ทางราชการกำหนดไว้ว่าซื้อด้วยราคา ๓๕ บาท เท่ากับ ๑ ปอนด์ โดยส่งลูกไปต่างประเทศ ซื้อยา หนังสือ ก็เพียง ๓๐ บาท ต่อ ๑ ปอนด์ สำหรับสิ่งอื่นๆ ต้องเป็นไปตามท้องตลาดคือ ๕๐ บาท ต่อ ๑ ปอนด์ โดยใช้วิธีที่เรียกว่าไม่ดูหน้าอินทร์หน้าพรหม

ส่วนสำนักงานข้าวยังอยู่ในช่วงหลัง การที่อยู่เพราะเรามีข้อผูกพันขายข้าวให้พันธมิตร จึงจำเป็นให้พ่อค้าส่งออกทำการผ่านสำนักงานข้าว วิธีการพ่อค้าส่งออกขายข้าวให้แก่สำนักงานข้าว สำนักงานข้าวขายให้ต่างประเทศ นี่เป็นทางทฤษฎี ความจริงพ่อค้าส่งออกติดต่อต่างประเทศ แล้วมาขออนุญาตสำนักงานข้าว แล้วส่งออกไปในนามของสำนักงานข้าว การทำเช่นนี้ทำให้สำนักงานข้าวมีกำไรเป็นเสือนอนกิน เพราะพ่อค้าเมื่อได้รับเงินเกินกว่าจำนวนหนึ่งแล้วต้องนำมามอบให้สำนักงานข้าว แต่กำไรที่ทำการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศจะตกอยู่แก่ธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะเหตุที่กฎหมายบังคับไว้ว่า พ่อค้าข้าวเมื่อได้เงินต่างประเทศมาแล้ว ต้องขายให้ธนาคารแห่งประเทศไทยอัตรา ๓๕ บาท ต่อ ๑ ปอนด์ กำไรจึงเป็น ๒ ส่วน ส่วนหนึ่งได้แก่สำนักงานข้าว อีกส่วนหนึ่งได้แก่ธนาคารแห่งประเทศไทย ส่วนที่อยู่สำนักงานข้าวรัฐบาลเอาเข้าคลังเป็นบางครั้งบางคราว ส่วนที่อยู่ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยได้ตั้งไว้เป็นบัญชีเสถียรภาพ สิ่งที่เล่ามาทั้งหมดนี้อยู่ในรายงานประจำปีของธนาคารแห่งประเทศไทยทั้งนั้น นักศึกษาจะไปอ่านได้ที่หนังสืออนุสรณ์ ๑๐ ปี ๒๐ ปี ของธนาคารแห่งประเทศไทย

ส่วนทางด้านการคลัง แม้ว่ารัฐบาลจะได้กำไรจากการค้าข้าวก็ดี รายได้ยังต่ำอยู่ รายจ่ายของรัฐบาลต่ำก็จริง แต่ก็ยังสูงกว่ารายได้มาก ถ้าดูสถิติด้านการคลังสมัยนั้นจะเห็นได้ว่า รัฐบาลมีรายได้ไม่เกิน ๕% ของรายจ่าย ที่เหลือกู้จากธนาคารแห่งประเทศไทยแห่งเดียว เพราะพันธบัตรรัฐบาลไม่เป็นที่นิยมของประชาชน และธนาคารแห่งประเทศไทยก็เอาเงินกำไรจากบัญชีเสถียรภาพ (ที่ผมว่ามาแล้ว) มาให้รัฐบาลกู้ นี่เป็นสิ่งที่ทำกันในสมัยนั้น

อะไรเกี่ยวกับการเมือง และอะไรที่ไม่เกี่ยวกับการเมือง สิ่งที่ผมพูดถึง Quantitative Exchange Control ก็ดี สำนักงานข้าวก็ดี พ่อค้าข้าวถึงแม้ต้องเสียหลายๆ อย่างก็ยังมีกำไร เพราะราคาข้าวก็เช่นเดียวกับในสมัยนี้คือ ราคาในต่างประเทศสูงกว่าราคาภายในประเทศ ๒๐๐–๓๐๐% การปฏิบัติไม่ว่าจะด้านค้าข้าว การแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ หรือ อ.จ.ส. มักมีบัตรมาแบ่งเสมอ สำนักงานข้าวมักจะได้รับบัตรสีชมพูมาจากทำเนียบรัฐบาลว่าอนุญาตให้รายนั้นรายนี้ส่งข้าวออกและคนที่ได้รับบัตรสีชมพูมักไม่ใช่ผู้ส่งออก มักจะเป็นคนวิ่งเต้นแถวทำเนียบ เพื่อเอาใบอนุญาตมาขายต่อ ๒–๓ ทอด โดยวิธีการแบบนี้ทำให้นักการเมืองที่ไม่บริสุทธิ์ใจสามารถเข้ามาบังคับเศรษฐกิจได้ ส่วนการแลกเงินตราต่างประเทศก็ยังดีเป็นประเภทๆ ไปไม่เกี่ยวกับบัตรแบ่ง

ก่อนจะย้ายจากปี ๒๔๙๘ ไป ผมอยากจะอธิบายว่าบทเรียนในชั้นนี้คือ

๑. ในการประกอบรัฐวิสาหกิจนั้นสำคัญอยู่ที่คน ถ้าหากรัฐบาลจะรวบงานมาทำ สำคัญอยู่ที่คนและระบบงาน สำคัญอยู่ที่สมรรถภาพและความซื่อสัตย์สุจริต ไม่สมควรจะเอากิจการนั้นๆ ไปผูกพันทางด้านการเมือง เพราะการเมืองมักจะผูกพันกับผู้มีอำนาจ และผู้มีอำนาจจะใช้อิทธิพลก่อให้เกิดอภิสิทธิ์

๒. การผูกขาดเอกสิทธิ์อย่างเช่นสำนักงานข้าวนี้เป็นเครื่องยั่วก่อให้เกิดการใช้อิทธิพลในด้านการเมืองขึ้นแน่ๆ

๓. ตามปกติถ้าหากรัฐบาลเข้ามามีบทบาททางด้านเศรษฐกิจส่วนใหญ่แล้วรัฐบาลมักเพ่งไปทางด้านการเมือง เช่น ตั้งแต่สมัยนั้นมาก็กดราคาข้าวสารให้ถูก และราคาข้าวเปลือกก็ถูกลงไปด้วย รัฐบาลไม่กล้าที่จะเก็บภาษีอากร เพราะเกรงว่าจะไม่ได้รับการเลือกตั้ง ในสมัยนั้นแม้ว่าเรามีการเลือกตั้งและมีพรรคการเมือง ก็มักจะไม่เป็นประชาธิปไตย การที่รัฐบาลจะเก็บภาษีมักย่อท้อ

ระยะที่ ๒ ที่ผมจะพูดนี้มันคาบเกี่ยวกับระยะที่ ๑ อยู่นิดหน่อย คือระยะระหว่างปี ๒๔๙๕ ถึง ๒๕๐๐ ในระยะนี้มีข้าราชการกลุ่มหนึ่ง ซึ่งเห็นความบกพร่องของระบบราชการที่เป็นมา และหาวิธีที่จะแก้ไข ในขณะนั้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งเคยเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ก็ส่งเสริมข้าราชการกลุ่มนี้ให้ดำเนินไปได้โดย

๑. เลิกสำนักงานข้าว การเลิกสำนักงานข้าวนี้ก็ไม่เป็นการแก้ไขสถานการณ์เรื่องข้าวในประเทศถูกและข้าวต่างประเทศแพง เพราะฉะนั้นจึงจำเป็นต้องวางมาตรการ โดยกลุ่มข้าราชการได้เสนอว่าควรจะให้ราคาข้าวในประเทศเท่ากับราคาตลาดโลก แต่ในตอนแรกไม่ใช้วิธีรุนแรง เพราะจะทำให้เศรษฐกิจระส่ำระสาย ในตอนต้นควรจะใช้พรีเมียมข้าวเป็นเครื่องกั้นไม่ให้ข้าวออกไปมากจนเกินไปนัก และเสนอให้พรีเมียมข้าวค่อยๆ ลดจนกระทั่งยกเลิกไป รัฐบาลรับหลักการ และรับจะค่อยๆ ถอนพรีเมียมออกไป หลังจากนั้นมาเป็นเวลาเกือบ ๒๐ ปี ค่าพรีเมียมก็ยังอยู่

๒. มาตรการที่ ๒ ที่เสนอก็คือให้เลิกการใช้อัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา ให้ใช้เพียงอัตราเดียว และให้ใช้อัตราในท้องตลาดเป็นเกณฑ์ คือ ปอนด์ละประมาณ ๕๐ บาท ตอนนั้นเราเปลี่ยนนโยบายมาอิงกับเงินดอลลาร์ เพราะเหตุเงินปอนด์เสื่อม เงินดอลลาร์มีเสถียร-
ภาพ เราจึงเปลี่ยนมาเทียบกับเงินดอลลาร์ ในขณะเดียวกันเนื่องจากเงินทุนเราสะสมมาพอแล้ว เราแบ่งเงินทุนสำรองเอามาใช้เป็นทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยน หมายความว่าเราจะพยายามรักษาค่าเงินบาท การขึ้นลงเป็นไปได้ แต่หาวิธีกำกับไว้ โดยมีทุนรักษาระดับ ถ้าลงก็รับซื้อเงินตราต่างประเทศ ถ้าขึ้นก็รับขายเงินตราต่างประเทศผ่านธนาคารพาณิชย์ไป

ระบบการเปลี่ยนแปลงปฏิรูปการคลังก็ได้เกิดขึ้น มีการปรับปรุงการคิดบัญชี กรมบัญชีกลางในสมัยนั้น ถ้ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอยากจะรู้ว่าปี ๒๕๑๖ (ไม่ใช่ ๒๕๑๗) รัฐบาลจ่ายเงินอย่างไร และได้รายได้มาอย่างไร ขอวันนี้อีก ๕ ปีจึงจะได้ เมื่อได้มาแล้วก็ดูไม่ออกเสียอีก มีการปรับปรุงระบบบัญชี และมีการปรับปรุงการคลัง มีการควบคุมเงินคงคลัง เสถียรภาพทางด้านการเงินมีมากขึ้น นี่เป็นสิ่งที่เกิดการเมือง และผู้มีอำนาจทางการเมืองได้ยอมให้กระทำเพราะเห็นว่าเป็นประโยชน์ แต่มิใช่ว่ารัฐบาลในสมัยนั้นไม่คิดอะไรที่ไม่ดีทางด้านการเมือง รัฐวิสาหกิจยังปูนบำเหน็จแม่ทัพนายกอง เช่น จอมพลผิน ชุณหะวัณ ทำการปฏิวัติ พ.ศ.๒๔๙๐ เมื่อจอมพล ป. พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อทำการปฏิวัติสำเร็จ แม่ทัพนายกองคนใดที่มาช่วยทำการปฏิวัติก็มีการปูนบำเหน็จรางวัลให้ เช่น เงินราชการลับ เงินโบนัส ซึ่งจะได้จากการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจต่างๆ จะเห็นได้ว่าเราสำรวจรัฐวิสาหกิจหลายแห่งตั้งแต่สมัยก่อน จนแม้หลัง ๑๔ ตุลาคม ๒๕๑๖ จะเห็นว่ารัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีแม่ทัพเป็นประธานกรรมการและกรรมการต่างๆ โดยถือหลัก “East and Let’s eat” คืออะไรที่เกี่ยวกับเครื่องบินที่ออกจากโลกสู่อากาศจะต้องเป็นของนายทหารอากาศ อะไรที่วิ่งในน้ำก็เป็นของกองทัพเรือ และอะไรที่อยู่ในโลกทั้งหมดก็เป็นของกองทัพบก เช่น รถไฟ ท่าเรือ อ.ส.ร. บ.ด.ท. อ.จ.ส. ฯลฯ ไม่ใช่คนธรรมดาที่จะเข้าไปจัดการ มักจะมียศเป็นนายพล นายพัน นาวาตรี นาวาโท เป็นต้น

มาถึงเมื่อเราจะกู้เงินธนาคารโลก ทางธนาคารโลกส่งคนมาสำรวจเศรษฐกิจของเรา ก็ปรากฏประสบสภาพการณ์อันนี้ เงินกู้อันแรกที่เขาจะให้คือการรถไฟ กรมชลประทาน และการท่าเรือแห่งประเทศไทย ซึ่งรถไฟและการท่าเรือเป็นรัฐวิสาหกิจ เงื่อนไขที่ธนาคารโลกจะให้เรากู้ก็มีว่า ห้ามมิให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเข้าเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ แต่ถึงกระนั้นก็ตาม ก็ยังไม่อาจป้องกันการปูนบำเหน็จต่างๆ ได้

นักการเมืองก็มีลักษณะต่างๆ กันไป ความนิยมที่จะกระทำสิ่งต่างๆ กันไป เช่น จอมพล ป. พิบูลสงคราม ท่านชอบอะไรๆ ที่เกี่ยวกับล้อหมุนเร็วๆ ในระยะนั้นมีการระดมทำถนนกันเป็นการใหญ่ ไม่ว่าจะทำถนนแบบไหน แพงหรือไม่แพง ดีหรือไม่ดี มีการทุ่มเงินทำถนน ผลสุดท้ายข้าราชการประจำทนไม่ได้ บอกว่าถนนมันเป็นสิ่งจำเป็นก็ควรจะมีคุณภาพและราคาไม่แพง จึงเกิดถนนตัวอย่าง โดยมีอเมริกันเข้าช่วย เป็นถนนตัวอย่างให้จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เห็นว่าเขาทำถนนกันอย่างไร คือ ถนนมิตรภาพ จากสระบุรีถึงโคราช มันก็เป็นเรื่องที่เอาเงินหลวงไปทำเรื่องหลวง ทีนี้ความพอใจของคนที่กำลังจะขึ้นมาภายหลัง ไต่เต้าตามจอมพล ป. พิบูลสงคราม ยังมีอีกหลายคน จอมพลผิน ชุณหะวัน และ พล.ต.อ.เผ่า ศรียานนท์ พ่อตาลูกเขยร่วมมือกันจัดตั้งบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจแห่งประเทศไทยขึ้นโดยไม่ต้องใช้เงินเลย ใช้อิทธิพลให้ธนาคารอเมริกาให้กู้เงิน ๑๐ ล้านดอลลาร์แก่ธนาคารกรุงศรีอยุธยา คิดเป็นเงินไทย ๒๐๐ ล้านบาท และกำหนดว่าคนนั้นคนนี้มีหุ้นเท่านั้นเท่านี้ และเงินนั้นฝากไว้ที่ธนาคารกรุงศรีอยุธยา (ที่ผมพูดถึงธนาคารอะไรก็ตาม ก็ขอให้ทราบว่าธนาคารนั้นๆ ในสมัยก่อนกับสมัยนี้อาจจะเหมือนหรือไม่เหมือนกันก็ได้) ก็แปลว่าบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจฯ ที่ตั้งขึ้นมาไม่มีเงินเลย แต่มีผู้ถือหุ้นมากมาย และต่อมาก็ขอกู้จากธนาคารต่างประเทศเข้ามาสมทบ เพื่อมาสร้างโรงงานน้ำตาลสุพรรณบุรี โรงงานทอกระสอบอีสาน โรงงานหินอ่อนที่สระบุรี อะไรเหล่านี้ เป็นต้น นี่เป็นการดำเนินการทางเศรษฐกิจ เพื่อต้องการพัฒนาเศรษฐกิจโดยผู้มีอำนาจทางการเมือง นี่เป็นจักรวรรดิที่ ๑ จักรวรรดิที่ ๒ จอมพลสฤษดิ์และพวก ซึ่งมีจอมพลถนอม กิตติขจร (สมัยนี้) เป็นพวก เรียกว่าจักรวรรดิบูรพา มีบริษัทต่างๆ ที่มีชื่อว่า บูรพา เช่น บูรพาสากลเศรษฐกิจ (ที่เกี่ยวกับเทมโก้ที่คุณกำลังสนใจกันอยู่ในเวลานี้) บูรพาก่อสร้าง นี่เป็นเรื่องจักรวรรดิบูรพา จักรวรรดินิยมอีกอันหนึ่งซึ่งกำลังเกิดขึ้นในความคิดของคนที่ไม่ได้เป็นจอมพล คือ พลโทประภาส จารุเสถียร สมัยโน้นมีความคิดว่า เศรษฐกิจของไทยอยู่ในกำมือของต่างด้าว มีจีนเป็นส่วนใหญ่ แขกก็มี ฝรั่งก็มี จำเป็นที่ต้องให้ข้าราชการเข้าควบคุมกิจการ นี่เป็นทฤษฎีที่คุณประภาสเห็นว่าควรจะเป็นเช่นนั้น ทฤษฎีเช่นนี้เผอิญคนไทยที่เข้าไปมิใช่เป็นข้าราชการธรรมดา เป็นข้าราชการทหารที่มีจอมพลประภาสเป็นหัวหน้า ก็เลยเกิดเป็นอีกจักรวรรดิหนึ่ง ซึ่งผมจะได้อธิบายต่อไป จะเห็นได้ว่าเป็นเรื่องความพยายามที่จะพัฒนาเศรษฐกิจทางหนึ่ง ซึ่งก็มีการแผ่เป็นจักรวรรดิต่างๆ กันไป จนมาถึงปี ๒๕๐๐

ระยะที่ ๓ เป็นระยะที่จอมพล ป. พิบูลสงครามสิ้นวาสนา จอมพล
สฤษดิ์ขึ้นบริหารราชการแผ่นดิน จอมพลสฤษดิ์รวบอำนาจไว้ที่สำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งในตอนนั้นเรียกว่ากองบัญชาการคณะปฏิวัติ สำนักงบประมาณถอนจากกระทรวงการคลังมาอยู่ที่สำนักนายกฯ นอกจากนั้นสำนักนายกฯ ยังตั้งหน่วยราชการขึ้นอีกหลายหน่วย เช่น สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ สภาการศึกษาแห่งชาติ คณะกรรมการส่งเสริมสินค้าขาออก คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน คณะกรรมการตรวจสอบภาษีอากร (ก.ต.ภ.) ต่อมากลายเป็น ก.ต.ป. และเดี๋ยวนี้เป็น ป.ป.ป. ซึ่งเป็นการกระทำอย่างเดียวกัน จะเห็นได้ว่าการรวบอำนาจเป็นการทำซ้ำซ้อน กระทรวงพาณิชย์มีอยู่แล้ว ทำไมไม่ให้ทำเรื่องส่งเสริมสินค้าขาออก คณะกรรมการส่งเสริมสินค้าขาออกมีรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศเป็นประธาน (ไมใช่รัฐมนตรีพาณิชย์) การส่งเสริมการลงทุนก็มีกระทรวงอุตสาหกรรม ทำไมไม่ให้เขาทำ มาตั้งเป็นสำนักงานอีกแห่งหนึ่ง แล้วให้ผู้อื่นที่ไม่ใช่รัฐมนตรีอุตสาหกรรมเป็นประธานกรรมการ สภาการศึกษาก็เรียกว่าลบเหลี่ยมกระทรวงศึกษา ก.ต.ภ. ก็ลบเหลี่ยมกระทรวงการคลัง งานทั้งหลายทำแบบไทยๆ แทนที่จะยุบแล้วตั้งใหม่ กลับตั้งไว้แล้วและตั้งซ้อนขึ้นมาภายหลัง คณะรัฐมนตรีที่ตั้งมาก็ว่านอนสอนง่าย มีบางกระทรวงที่รัฐมนตรีอ่อนมาก

การรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ไม่เฉพาะทางด้านเศรษฐกิจ ทางการเมืองก็เช่นกัน ในขณะที่จอมพลสฤษดิ์ยังมีชีวิตอยู่ เรื่องทั้งหลายอยู่ในมือจอมพลสฤษดิ์กับผู้ใกล้ชิดเท่านั้น สิ่งต่างๆ ที่เกิดขึ้นในทางเศรษฐกิจถูกเบียดบังโดยอิทธิพลทางการเมือง เมื่อ พล.ต.อ.เผ่า
สิ้นวาสนาบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจก็ฟุบลงไป อาณาจักรของจอมพลสฤษดิ์รุ่งเรือง แผ่ออกไปทางเหมืองแร่ การก่อสร้าง แต่พอจอมพลสฤษดิ์ถึงแก่อนิจกรรม อาณาจักรเกิดการเสื่อมลง เพราะเหตุว่ามีการสอบสวนทรัพย์สินของจอมพลสฤษดิ์ และผลก็คือทรัพย์สินโอนเข้ามาเป็นของรัฐบ้าง ตอนหลังทรัพย์สินแทนที่จะโอนเข้าคลัง กลับโอนไปขายให้แก่บุคคลที่กำลังมีอำนาจวาสนาอยู่ในเวลานั้นคือ กลุ่มของจอมพลประภาส ทางด้านจอมพลประภาสก็ล้ำแดนของจอมพลสฤษดิ์ เช่น ธนาคารเก่าของจอมพลสฤษดิ์ และธนาคารใหม่ เป็นต้น จนกระทั่งถึงวันที่ ๑๔ ตุลาคมจึงได้มีการอายัดทรัพย์ และในเวลานี้ก็ยังไม่แน่ว่าอะไรจะเป็นของหลวงสักเท่าไร

นี่เป็นเรื่องของการดำเนินการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดเวลามานั้น นโยบายของรัฐบาลก็ยืนยันอยู่ตั้งแต่เริ่มสงครามเป็นต้นมา คือของต้องถูกสำหรับชาวเมือง ราคาข้าวสารต้องถูก (ราคาข้าวเปลือกจึงถูกด้วย) พรีเมียมซึ่งหวังให้เป็นของชั่วคราวก็ไม่ชั่วคราว น้ำมันจะเก็บภาษีแพงไม่ได้ ภาษีที่ดินจะเก็บแพงไม่ได้ ต้องเก็บต่ำๆ ถ้าใครให้เก็บภาษีที่ดินเพิ่มเข้าไป พอไปถึงคณะรัฐมนตรีเป็นหงายออกมาทุกที ไม่มีการเก็บภาษีมรดก ถ้าเก็บภาษีมรดกแล้วประเทศไทยก็จะกลายเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ไป เพราะฉะนั้นจะเก็บภาษีมรดกไม่ได้

ในทางด้านการเงิน ซึ่งผมได้รับผิดชอบอยู่ อาจกล่าวได้ว่าได้รักษาเสถียรภาพไว้พอสมควร แต่ทางด้านอื่นรู้สึกว่าไม่เป็นการปลอดภัย

บทเรียนที่เราได้รับจากการกระทำ พอแบ่งออกได้เป็น ๒ ช่วง คือ

๑. เศรษฐกิจภายใต้ระบบเผด็จการ แน่ๆ จะต้องมีอภิสิทธิ์ และจะต้องทุจริต

๒. มีการปรองดองกันระหว่างผู้มีอำนาจ การแบ่งอาณาจักรระหว่างผู้มีอำนาจ บางครั้งก็มีการขัดกันเหมือนกัน แต่ผู้มีอำนาจก็มีสติปัญญาพอที่จะรู้ว่าไม่ควรขัดกันถึงขั้นแตกหัก ผู้มีอำนาจจึงมีลักษณะปรองดองกันอยู่ในที

ถ้าเราจำเป็นต้องรับราชการอยู่ในระบบนี้ เราจำเป็นต้องหาวิธีที่จะป้องกันมิให้การเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องจนเกินไป จริงอยู่ในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลควรเป็นผู้วางนโยบาย ข้าราชการควรต้องปฏิบัติตามนโยบาย ถ้าไม่ชอบนโยบายก็ควรลาออกไป เพราะเขาเป็นผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งมาโดยชอบธรรม แต่ถ้าอยู่ในระบบเผด็จการ เราต้องรู้ว่าแม้ว่าเขาจะได้เป็นรัฐบาล เขาก็ไม่ได้รับอำนาจมาจากประชาชน ข้าราชการทั้งหลายจึงควรป้องกันมิให้การเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง เช่น การจะซื้อของเพื่อพัฒนา เราก็ควรป้องกันมิให้คนอื่นเขากิน และเราต้องไม่กินเสียเอง โดยที่เราหาวิธีโดยขอมติคณะรัฐมนตรี อย่าซื้อของด้วยเงินผ่อน การซื้อของด้วยเงินผ่อนเจ็บแสบกันทั่วโลกมาแล้ว อย่างเช่น รัฐบาลกานา กลับไปคนหนึ่งก็เพราะเหตุทุจริตแบบนี้

จริงอยู่ในการขอกู้เงินจากธนาคารโลกแล้วมาขอซื้อของ โดยทั่วๆ ไปเป็นของดี แต่การทำสัญญากับธนาคารโลกล่าช้า และมีระเบียบเงื่อนไขมาก แต่ถึงกระนั้นก็ตาม ไม่มีการกู้เงินที่ใดดีเท่ากับกู้จากธนาคารโลกหรือธนาคารเพื่อพัฒนาเอเชีย แม้ธนาคารแห่งประเทศไทยจะมีเงินให้รัฐบาลกู้มาก แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ไม่สามารถบอกรัฐบาลว่า เมื่อให้กู้แล้วอย่าไปกินกันนะ ในบางครั้งธนาคารแห่งประเทศ
ไทยเอาไปให้ธนาคารโลกกู้ และธนาคารโลกเอาไปให้ประเทศไทยกู้ต่อเพื่อป้องกันไม่ให้ทุจริตกันได้ เดี๋ยวนี้เรามีประชาธิปไตยกันแล้ว ข้าราชการทั้งหลายจำเป็นต้องแนะนำนักการเมืองไปในทางที่ดี และไม่ควรจะเป็นมือให้นักการเมืองเผด็จการ และข้าราชการต้องไม่ให้นักการเมืองเข้ามาแทรกแซง ก่อนจบคำบรรยายขอเสนอหลักการที่จะดำเนินการในระบอบประชาธิปไตย ควรจะเป็นไปดังนี้

๑. รัฐบาลต้องกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นให้มากที่สุด

๒. รัฐบาลต้องมีนโยบายแน่นอนเกี่ยวกับราคาสินค้าและค่าจ้าง

๓. รัฐบาลจำเป็นต้องปรับปรุงระบบบริหารราชการให้ดี เพราะทุกวันนี้มีหน่วยงานที่ทำซ้ำกันมาก

๔. รัฐบาลจำเป็นต้องมีกฎหมาย และมีการปฏิบัติเพื่อควบคุมการบริหารงานของรัฐบาล เช่น มีการแต่งตั้งผู้ตรวจราชการแผ่นดินของรัฐสภาเป็นผู้ควบคุมการเงินของรัฐบาล และออกกฎหมายควบคุม
มิให้นักการเมืองเป็นกรรมการและมีหุ้นใหญ่ในธนาคารพาณิชย์