ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับนโยบาย และผลทางด้านสังคมของการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย

ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับนโยบาย
และผลทางด้านสังคมของการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย

จากหนังสือ กิจการธนาคารแห่งประเทศไทยในสิบปีแรก
และในรอบปีที่ยี่สิบ และข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับนโยบาย
และผลทางด้านสังคมของการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย
(กรุงเทพฯ: ธนาคารแห่งประเทศไทย, ๒๕๑๑), หน้า ๑๐๑ミ๑๐๙.

 

 

 

การพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทยตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรก (พ.ศ.๒๕๐๔–๒๕๐๙) นับได้ว่าเจริญก้าวหน้าเป็นอย่างดี ดังจะเห็นได้จากอัตราการเพิ่มของผลิตภัณฑ์ภายในประเทศ คิดตามราคาคงที่สูงขึ้นประมาณร้อยละ ๗.๒ ต่อปี ซึ่งเมื่อเทียบกับอัตราเพิ่มของจำนวนประชากรร้อยละ ๓.๒ ต่อปีแล้ว มีผลทำให้รายได้อันแท้จริงเฉลี่ยต่อคนในระยะนี้สูงขึ้นร้อยละ ๔ ต่อปี

ในระยะ ๖ ปี ของแผนพัฒนาฉบับแรกนี้ รัฐบาลได้ระดมทรัพยากรเพื่อพัฒนาคมนาคมและขนส่ง การชลประทาน และการพลังงาน อันเป็นกิจการขั้นพื้นฐานที่สำคัญทางเศรษฐกิจ และได้เน้นหนักในการพัฒนาการเกษตรยิ่งกว่าสาขาอื่นๆ โดยได้ตั้งเป้าหมายการผลิตทางเกษตรไว้สูง เพราะคาดว่าเมื่อเศรษฐกิจขั้นพื้นฐานมีการพัฒนาอย่างเพียงพอแล้ว เกษตรกรก็จะทำการผลิตพืชผลต่างๆ ได้มากขึ้นด้วย ผลปรากฏว่าการเลือกพืชผลสำคัญๆ มีปริมาณสูงกว่าเป้าหมายที่กำหนดไว้ในแผน โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าวโพด ปอ และมันสำปะหลัง ได้กลายเป็นสินค้าส่งออกที่สำคัญของประเทศ ซึ่งแต่ก่อนพืชผลเหล่านี้ผลิตเพื่อบริโภคภายในประเทศเป็นส่วนใหญ่ ประสบการณ์นี้แสดงให้เห็นว่าเกษตรกรของประเทศไทยจะทำการเพาะปลูกพืชผลใหม่ๆ เพื่อจำหน่ายหารายได้เพิ่มขึ้นหากภาวการณ์อำนวย

การก่อสร้างทางหลวงเชื่อมโยงนครหลวงกับส่วนภูมิภาค เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ช่วยให้เกษตรกรสามารถขนส่งพืชผลจากไร่มาสู่ตลาดได้สะดวกและรวดเร็วขึ้น ปัจจัยสำคัญอีกประการหนึ่งคือความกระตือรือร้นของเกษตรกร กล่าวคือเมื่อพืชผลขายได้ราคาดี เกษตรกรก็จะทำการผลิตพืชผลนั้นมากขึ้น อาทิ เมื่อคราวที่ปอมีราคาสูงขึ้นเนื่องจากภาวะฝนแล้งในประเทศปากีสถาน และการสู้รบระหว่างอินเดียกับปากีสถาน เกษตรกรไทยได้ถือโอกาสทำการผลิตปอมากขึ้น จนขณะนี้ปอไทยได้ส่งไปขายในตลาดต่างประเทศมากกว่าแต่ก่อน

สำหรับการผลิตข้าวในระยะของแผนฯ นั้น ปรากฏว่าได้รับผลิตผลสำเร็จน้อยกว่าการผลิตข้าวโพด ปอ และมันสำปะหลัง ทั้งนี้เพราะสาเหตุสำคัญหลายประการ อาทิ ผลผลิตต่อไร่ยังอยู่ในระดับต่ำมาก ซึ่งสืบเนื่องจากการเก็บค่าพรีเมียมข้าวส่งออกในอัตราสูง ทำให้ชาวนาขายข้าวได้ราคาต่ำกว่าที่ควรจะได้รับ จึงไม่มีกำลังใจและกำลังเงินที่จะใช้ปุ๋ยในนา โดยเหตุนี้ผลผลิตต่อไร่จึงอยู่ในระดับต่ำมาก เมื่อเปรียบเทียบกับผลผลิตต่อไร่ในประเทศผลิตข้าวอื่นๆ จากผลการพิสูจน์ยืนยันว่า ถ้าได้ใช้ปุ๋ยให้พอเพียงแล้ว ผลผลิตต่อไร่จะสูงกว่าที่เป็นอยู่ขณะนี้อีกมาก

ทางด้านสังคม ถือว่าการเก็บค่าพรีเมียมข้าวเป็นการโอนรายได้จากชาวนามาให้ชาวเมือง โดยที่ชาวนาได้รับราคาข้าวต่ำกว่าราคาตลาดโลกมาก และทำให้ชาวเมืองได้ซื้อข้าวบริโภคในราคาต่ำกว่าที่ควร รัฐบาลได้ตระหนักในเรื่องนี้อยู่เสมอ จึงได้ใช้มาตรการที่เหมาะสมเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยวิธีกำหนดราคาขั้นต่ำไว้ กล่าวคือ รัฐบาลจะรับซื้อข้าวจากชาวนาเมื่อชาวนาไม่สามารถขายข้าวได้ในราคาขั้นต่ำกว่ารัฐบาลกำหนด อย่างไรก็ตาม ขณะนี้รัฐบาลยังไม่มีความจำเป็นต้องรับซื้อข้าวจากชาวนา เพราะราคาข้าวมีแนวโน้มสูงขึ้นอยู่เรื่อยๆ ทำให้ชาวเมืองต้องซื้อข้าวบริโภคในราคาสูงขึ้น และชาวนาได้รับราคาสูงกว่าเดิมประมาณ ๒ เท่า เมื่อเทียบกับระยะ ๒–๓ ปีที่แล้วมา

แต่ถึงกระนั้นก็ตาม ความเหลื่อมล้ำในรายได้ของเกษตรกรกับรายได้ของชาวเมืองยังมีอยู่มากในขณะนี้ ทั้งนี้เพราะการเพิ่มผลผลิตสาขาเกษตรกรรมซึ่งยังคงใช้วิธีการผลิตที่ล้าสมัย มีระดับต่ำกว่าการเพิ่มผลผลิตสาขาอื่นๆ นอกจากนี้การที่สาขาเกษตรกรรมต้องแบ่งรายได้จากการผลิตให้แก่ประชากรสาขาเกษตรกรรมซึ่งมีจำนวนมากกว่าสาขาอื่นๆ รวมกัน ทำให้ความแตกต่างในรายได้เฉลี่ยต่อคนมีมาก
ยิ่งขึ้น ด้วยเหตุนี้ชาวชนบทจำนวนไม่น้อยจึงได้อพยพโยกย้ายไปหางานทำในเมืองใหญ่ๆ โดยหวังจะให้มีรายได้สูงขึ้น และหาความสะดวกสบายซึ่งหาได้เฉพาะแต่ในเมืองเท่านั้น แต่เนื่องด้วยประเทศไทยยังไม่มีการกระจายอุตสาหกรรมออกสู่ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นเพียงพอ ชาวชนบทจึงมักพากันมาอยู่แออัดในนครหลวง ก่อให้เกิดการขาดที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ ทั้งก่อให้เกิดปัญหาทางสังคมต่างๆ ด้วย ความเจริญทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นอย่างไม่สมดุลระหว่างสาขาเศรษฐกิจต่างๆ และระหว่างนครหลวงกับส่วนภูมิภาคและชนบทนี้ โดยเฉพาะทางจังหวัดชายแดน รัฐบาลได้ตระหนักในเรื่องนี้จึงได้พยายามขยายการพัฒนาเศรษฐกิจออกสู่ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นมากขึ้น โดยได้ลงทุนพัฒนาในโครงการต่างๆ ในส่วนภูมิภาค เช่นโครงการก่อสร้างถนน โครงการชลประทาน ขยายการศึกษาในชนบท และที่สำคัญในขณะนี้ได้แก่ โครงการเร่งรัดพัฒนาชนบท โครงการที่กล่าวนี้ปรากฏในแผนพัฒนาฉบับที่ ๒ (พ.ศ.๒๕๑๐–๒๕๑๔)

ในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ทั้งในแผนพัฒนาฉบับที่ ๑ และแผนพัฒนา ๕ ปี ฉบับที่ ๒ ซึ่งเริ่มต้นใน พ.ศ.๒๕๑๐ รัฐบาลได้มุ่งลงทุนพัฒนาเฉพาะโครงการขั้นพื้นฐานทางเศรษฐกิจเท่านั้น ส่วนการพัฒนาทางภาคอุตสาหกรรมปล่อยให้เป็นงานริเริ่มของเอกชน โดยอาศัยกฎหมายส่งเสริมการลงทุนเพื่อกิจการอุตสาหกรรม เป็นเครื่องมือจูงใจผู้ลงทุนซึ่งปรากฏว่าได้ผลดีเป็นที่น่าพอใจ ดังจะเห็นได้ว่าตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๐๓ จนถึงปัจจุบัน มีโรงงานอุตสาหกรรมใหม่ๆ ประเภทต่างๆ ประมาณ ๔๐๐ กว่าราย ที่ได้รับการส่งเสริมจากรัฐบาลไปแล้ว ในจำนวนนี้ได้เปิดกิจการแล้วประมาณ ๒๓๐ ราย รวมเงินลงทุนในการก่อสร้างโรงงานและติดตั้งเครื่องจักรประมาณ ๓๐๐ ล้านเหรียญอเมริกัน ผลผลิตจากกิจการอุตสาหกรรมใน พ.ศ.๒๕๐๙ มีอัตราสูงขึ้นเป็นร้อยละ ๑๓ ของผลผลิตทั้งหมดของประเทศ และรวมผลผลิตในกิจการเหมืองแร่ และการก่อสร้างด้วยแล้ว จะเป็นร้อยละ ๒๐ ของผลผลิตทั้งหมดของประเทศ ประเทศไทยก็เหมือนกับประเทศที่กำลังพัฒนาส่วนมาก ที่วางนโยบายส่งเสริมกิจการอุตสาหกรรมมุ่งไปในทางส่งเสริมการผลิตสินค้า เพื่อทดแทนสินค้าที่เคยสั่งซื้อจากต่างประเทศ

ปัญหาสำคัญที่ประเทศไทยกำลังประสบขณะนี้ได้แก่การที่เอกชนมักลงทุนในอุตสาหกรรมที่หวังผลตอบแทนสูง ในระยะเวลาอันสั้น และมักเป็นอุตสาหกรรมที่ใช้วัตถุดิบจากต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ เช่น อุตสาหกรรมผลิตสังกะสี ประกอบรถยนต์และรถแทรกเตอร์ ผลิตยารักษาโรค อุปกรณ์ไฟฟ้า เป็นต้น อุตสาหกรรมเหล่านี้ บางรายใช้วัตถุดิบและส่วนประกอบจากต่างประเทศถึงร้อยละ ๘๐–๙๐ ของวัตถุดิบและส่วนประกอบทั้งหมด ทำให้มูลค่าที่เพิ่มขึ้นภายในประเทศอยู่ในระดับต่ำมาก ปัญหาดังกล่าวชวนให้สงสัยว่านโยบายส่งเสริมกิจการอุตสาหกรรมภายในประเทศ เพื่อลดปริมาณและมูลค่าสินค้าขาเข้าและเพื่อประหยัดเงินตราต่างประเทศอาจจะไม่ได้ผลสมกับที่รัฐบาลได้วางนโยบายไว้ กิจการอุตสาหกรรมประเภทที่ต้องใช้วัตถุดิบและส่วนประกอบจากต่างประเทศในอัตราสูงเช่นนี้ ได้ก่อให้เกิดปัญหาทางด้านเงินตราต่างประเทศแก่ประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย ทั้งในเอเชียและละตินอเมริกันมาแล้ว สำหรับประเทศไทยซึ่งเป็นประเทศที่สมบูรณ์ด้วยทรัพยากรทางเกษตรนั้น ควรให้การส่งเสริมกิจการอุตสาห-
กรรมที่ใช้ทรัพยากรเหล่านั้นในการผลิต ทั้งนี้เพราะอุตสาหกรรมเหล่านี้ช่วยให้เกษตรกรมีงานทำมากขึ้น ในระยะหลังๆ นี้ คณะกรรมการ
ส่งเสริมการลงทุนเพื่อกิจการอุตสาหกรรมก็ได้ตระหนักในเรื่องนี้เป็นอย่างดี จึงได้พิจารณาให้การส่งเสริมแก่กิจการอุตสาหกรรมที่ใช้วัตถุดิบในประเทศ และกิจการอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้าเพื่อส่งออกเป็นพิเศษ

การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา มักจะต้องประสบกับภาวะกดดันทางด้านระดับราคา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ได้ตั้งเป้าหมายไว้สูงเกินไป ทั้งนี้เพราะคาดหมายได้ว่า ทรัพยากรที่มีอยู่จะค่อยๆ ใช้หมดไปในการพัฒนาประเทศ ประเทศไทยก็ประสบปัญหานี้เช่นเดียวกันกับประเทศที่กำลังพัฒนาอื่นๆ ทั้งที่เป้าหมายที่กำหนดไว้ไม่สูงนักก็ตาม ในปลายปี ๒๕๐๙ ซึ่งเป็นปีสุดท้ายของแผนพัฒนาฉบับที่ ๑ ดัชนีราคาผู้บริโภคได้สูงขึ้นถึงร้อยละ ๔ เทียบกับอัตราเพิ่มโดยเฉลี่ยประมาณร้อยละ ๑.๕ ต่อปี ในระยะ ๕ ปีก่อน การที่ดัชนีราคาสูงขึ้นมากเช่นนี้ สืบเนื่องจากสาเหตุสำคัญ ๒ ประการ กล่าวคือ ราคาอาหารโดยเฉพาะราคาข้าวสารในประเทศสูงขึ้นมากประการหนึ่ง และราคาวัสดุก่อสร้างและอัตราค่าจ้างในกิจการก่อสร้างสูงขึ้นอีกประการหนึ่ง ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะโครงสร้างการพัฒนาทุกโครงการทางภาครัฐบาลหรือทางภาคเอกชนก็ตาม จำเป็นต้องมีการก่อสร้างไม่มากก็น้อย จึงเป็นธรรมดาที่ระดับราคาในภาคการก่อสร้างจะเพิ่มสูงขึ้นก่อนภาคอื่นๆ ยิ่งกว่านั้นการที่มีนักทัศนาจรและทหารต่างชาติเข้ามาใช้จ่ายเงินในประเทศจำนวนมากขึ้นได้ทำให้กิจการก่อสร้างโรงแรมและบ้านเช่าขยายตัวอย่างรวดเร็ว ซึ่งก่อให้เกิดการขาดแคลนวัสดุก่อสร้างและแรงงานภายในประเทศ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าในระยะที่กล่าวนี้ ระดับราคาสาขาการก่อสร้างอยู่ในระดับคงที่ไม่สูงมากเกินไป ทั้งนี้เพราะรัฐบาลได้ใช้นโยบายผ่อนคลายการสั่งสินค้าเข้าบางประเภท โดยเฉพาะไม้และซีเมนต์ การที่ประเทศไทยสามารถใช้มาตรการดังกล่าวได้ ก็เพราะประเทศไทยมีเงินสำรองเงินตราต่างประเทศอย่างเพียงพอนับตั้งแต่กลางปี ๒๕๑๐ ราคาวัสดุก่อสร้างได้กลับสู่ระดับปกติ อย่างไรก็ตาม สำหรับราคาข้าวยังคงอยู่ในระดับสูงสืบเนื่องจากตลาดต่างประเทศมีความต้องการข้าวมาก ตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๐๙ รัฐบาลจึงได้กำหนดโควตาข้าวส่งออกและได้เพิ่มอัตราค่าพรีเมียมเพื่อตรึงมิให้ราคาข้าวภายในประเทศสูงเกินควร สำหรับราคาอาหารประเภทอื่นๆ เช่น เนื้อสัตว์และเป็ดไก่ ก็มีระดับสูงขึ้นเช่นเดียวกัน

 จากประสบการณ์ของประเทศไทย ย่อมแสดงให้เห็นว่าในการพัฒนาเศรษฐกิจย่อมต้องมีรายจ่ายสูงขึ้น การมีเงินสำรองเงินตราระหว่างประเทศเพียงพอ เป็นสิ่งจำเป็นเพื่อใช้เป็นเครื่องมือตรึงราคาภายในไม่ให้สูงเกินควร การที่รัฐบาลไทยสามารถดำเนินนโยบายผ่อนคลายแทนที่จะเข้มงวดรัดเข็มขัดในขณะที่ประเทศกำลังเร่งรัดการพัฒนานี้ ผู้สังเกตการณ์บางคนกล่าวว่า การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยส่งเสริมความต้องการภายในประเทศให้เพิ่มขึ้น แทนที่จะจำกัดดังที่ประเทศพัฒนาอื่นๆ หลายประเทศกระทำ ทั้งนี้คงเป็นเพราะประเทศไทยดำเนินตามทฤษฎีที่ว่า เมื่อมีความต้องการสินค้าภายในประเทศมากขึ้น ตลาดภายในประเทศก็จะขยายตัวมากขึ้น ช่วยจูงใจให้มีกิจการอุตสาหกรรมใหม่ๆ เกิดขึ้น เพื่อผลผลิตสินค้าตอบสนองความต้องการที่เพิ่มขึ้น ตัวอย่างของประเทศไทยอาจถือเป็นกรณีพิเศษ เพราะประเทศไทยเป็นประเทศที่มีอาหารอุดมสมบูรณ์ มีปัญหาทางเศรษฐกิจและทางสังคมน้อยกว่าประเทศที่กำลังพัฒนาอื่นๆ และมีเงินสำรองเงินตราต่างประเทศมากพอ ประเทศไทยจึงสามารถดำเนินนโยบายผ่อนคลาย โดยไม่ก่อให้เกิดความกดดันทางภาวะเงินเฟ้อในขณะที่กำลังเร่งรัดพัฒนาเศรษฐกิจได้

ในระยะ ๑๐ ปีที่ผ่านมานี้ ทัศนคติทางสังคมไทยได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างน่าสังเกต การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นผลสืบเนื่องจากการพัฒนาเศรษฐกิจ ในสมัยก่อนสังคมถือว่าอาชีพนักธุรกิจและอุตสาหกรรมเป็นอาชีพที่ไร้เกียรติ แต่ปัจจุบันความคิดนี้ได้เปลี่ยนไปในทางตรงกันข้าม นักธุรกิจที่ประสบความสำเร็จจะได้รับการยกย่องไม่แพ้อาชีพอื่น อันที่จริงปัจจุบันนี้ประเทศไทยกำลังประสบปัญหาข้าราชการลาออกไปทำงานในกิจการอุตสาหกรรมและการค้าของเอกชนมาก เพราะได้ค่าตอบแทนและมีฐานะทางสังคมสูงกว่า จนทำให้กระทรวงทบวงกรมต่างๆ ต้องประสบปัญหาขาดแคลนผู้ที่มีความสามารถที่จะดำเนินงานตามโครงการต่างๆ รัฐบาลจัดการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยให้ความสำคัญแก่การศึกษามากกว่าแต่ก่อน เป็นต้นว่า บรรจุโครงการปรับปรุงและขยายการอาชีวศึกษา และการมัธยมศึกษาไว้ในแผนพัฒนาฉบับที่ ๒ และนำเงินสำรองเงินตราต่างประเทศบางส่วนมาใช้ในโครงการพัฒนากำลังคน

จากการวิเคราะห์ประสบการณ์ในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยดังกล่าว พอจะสรุปถึงปัจจัยสำคัญๆ ที่มีส่วนช่วยทำให้การพัฒนาในระยะ ๕ミ๖ ปีที่แล้วมาเป็นไปโดยราบรื่น ประการแรก ประเทศไทยเริ่มมีโครงการพัฒนาหลังประเทศอื่นๆ จึงอาศัยประสบ-
การณ์ของประเทศอื่นๆ ที่มีพัฒนามาก่อนเป็นหลัก ทั้งนี้เพื่อหลีกเลี่ยงข้อผิดพลาดในทางนโยบายที่ประเทศอื่นๆ ได้ประสบมาแล้ว ประการที่ ๒ เมื่อมีการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจเป็นครั้งแรก สถานการณ์ของประเทศไทยในขณะนั้นอยู่ในฐานะดี กล่าวคือ งบประมาณของรัฐบาลอยู่ในภาวะเกือบจะสมดุล เงินสำรองเงินตราต่างประเทศอยู่ในระดับสูง เงินบาทมีค่ามั่นคง ประการที่ ๓ รัฐบาลได้ตัดสินใจดำเนินนโยบายการพัฒนาที่ถูกต้องโดยให้ความสำคัญแก่สาขาเกษตรกรรม และได้ลงมือก่อสร้างและขยายกิจการขั้นพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งปล่อยให้การพัฒนาทางสาขาอุตสาหกรรมเป็นหน้าที่และการริเริ่มของเอกชน นอกจากนี้รัฐบาลได้ยับยั้งชั่งใจไม่ทำการลงทุนในกิจการอุตสาหกรรมหนัก เช่น การตั้งโรงงานถลุงเหล็ก เพราะต้องใช้ทุนและผู้ชำนาญงานมากซึ่งประเทศไทยยังไม่อยู่ในฐานะที่จะทำได้ ประการสุดท้าย ประเทศไทยได้ใช้เงินสำรองเงินตราต่างประเทศเป็นเครื่องมือสกัดกั้นภาวะเงินเฟ้อซึ่งจะเกิดขึ้นจากการใช้จ่ายเงินในการพัฒนาประเทศเป็นจำนวนมาก ความสำเร็จของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฉบับที่ ๒ (๒๕๑๐ミ๒๕๑๔) จึงขึ้นอยู่กับความสามารถของรัฐบาลในอันที่จะไม่ปล่อยให้รายจ่ายสามัญมีระดับสูงเกินควร และดำเนินนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจตามโครงการต่างๆ ที่ได้กำหนดลำดับความสำคัญไว้แล้ว ทรัพยากรของประเทศยังคงมีอยู่เพียงพอ แต่จำเป็นต้องใช้ทรัพยากรนั้นในทางที่ถูกตามแผนที่วางไว้