ข้อคิดในการพัฒนาเกษตรกรรม

ข้อคิดในการพัฒนาเกษตรกรรม

บรรยาย ณ สมาคมไทย-อเมริกัน
ในการประชุมใหญ่ทางวิชาการครั้งที่ ๑

เมื่อวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๑๐

 

 

 

ท่านผู้เป็นประธาน ท่านนักพัฒนาเกษตรกรรมที่เคารพ

เดิมทีผมได้รับมอบหมายให้มาพูดเรื่อง “กลยุทธ์การพัฒนาเกษตรกรรม” แต่เมื่อตรึกตรองดูแล้วคิดไม่ออกว่าจะพูดว่าอย่างไรได้ รู้สึกสะทกสะท้านหวั่นเกรงคำว่า “กลยุทธ์” เป็นกำลัง เพราะผมเป็นผู้รักสงบ ไม่ฝักใฝ่ในยุทธการต่อกรกับผู้ใด และไม่เชี่ยวชาญในการใช้เล่ห์กล จึงได้ขอคืนหน้าที่นี้ต่อสมาคมไทย-อเมริกัน ต่อมา ดร.สละ ทศานนท์ ใช้วาทศิลป์ทั้งปลอบทั้งขู่ยืนยันให้พูด ใครเล่าจะขัด ดร.สละ ได้ แม้
ปลาหมอจะตายเพราะปากก็ยังยอม ผมจึงขอหน้าที่นี้คืนมาโดยขอเปลี่ยนกระทู้หัวข้อเรื่องเป็น “ข้อคิดในการพัฒนาเกษตรกรรม” ซึ่งพอจะกล้อมแกล้มไปได้บ้าง หวังว่าท่านทั้งหลายจะไม่รังเกียจ

สังเกตดูจากโครงการการประชุมครั้งนี้ ทางสมาคมจะอภิปรายเรื่องการรวมกำลังเพื่อพัฒนาเกษตรกรรม โดยแยกออกเป็น ๓ หัวข้อ กล่าวคือ (ก) การวางแผนและจัดระบบงาน (ข) การระดมทรัพยากรซึ่งได้แก่ ดินกับน้ำ คนและทุน และ (ค) การจำหน่ายผลิตผลโดยพิจารณาทั้งด้านธุรกิจ ด้านตลาดทั้งภายในและภายนอกประเทศ นอกจากนี้ทางสมาคมยังเชิญข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในสำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรมาบรรยายเรื่องการดำเนินงานตามแผนของกระทรวงเกษตรด้วย

ข้อคิดที่ผมจะเสนอในที่นี้ จะขอเอาโครงการอภิปรายที่กล่าว
ข้างต้นเป็นที่ตั้ง แต่คงจะต้องสลับลำดับบ้างตามสะดวก

ลักษณะของการพัฒนาที่ได้ผล

ก่อนอื่นใคร่จะชวนท่านทั้งหลายพิจารณาในประเด็นว่า การพัฒนานั้นควรจะมีลักษณะเป็นประการใดแน่จึงจะได้ผล เมื่อพวกเราเป็นทารก ผู้ใหญ่ท่านให้ตุ๊กตาหรือของเล่นอื่น เช่น รถยนต์ ตุ๊กตามีลูกล้อเข็นได้ ต่อมาเมื่อเจริญวัยขึ้นมีของเล่นชนิดไขลานได้ เป็นที่พอใจเพราะเมื่อไขไปแล้วก็แล่นได้หลายนาที ไม่ต้องเข็นไม่ต้องไส แต่เดินๆ ไปก็ยังรู้หยุด แต่เดินๆ ไปก็เดินไปในแนวเดียวกัน ยักย้ายถ่ายเทมิได้ เมื่อเติบใหญ่ขึ้นของเล่นของเราอาจจะเป็นรถไฟใช้ไฟฟ้า มีกำลังเดินได้เองไม่ต้องไขลาน และมีเครื่องบังคับอยู่กับมือเราให้วิ่งเดินหน้าถอยหลังไปในทางต่างๆ นี่เป็นของเล่นที่พัฒนาแล้ว คือแสดงไปได้เองโดยมีการควบคุมบังคับห่างๆ ได้ผลดี ฉันใดก็ฉันนั้น การเพิ่มผลผลิตซึ่งเราเรียกกันว่าการพัฒนานี้ ถ้าต้องใช้กำลังเข็นหรือไสทีก็เดินทีก็เป็นการพัฒนาที่ให้ผลไม่สมบูรณ์ หรือแม้ว่าจะสามารถเพิ่มผลผลิตได้นานพอโดยอาศัยการไขลานแบบรถหรือของเล่นไขลาน และเดินไปโดยไม่มีเป้าหมาย จับให้เดินไปทางใดก็เดินไป ก็นับไม่ได้ว่าเป็นการพัฒนาที่ดี การพัฒนาที่ควรจะเป็นที่พอใจนั้นควรจะเป็นระบบที่มีเครื่องยนต์กลไกอยู่ในตัว เริ่มกระตุ้นให้นิดก็มีพลังและมีเชื้อที่จะพัฒนาช่วยตัวเอง ไม่ต้องจู้จี้จ้ำจี้จ้ำไช แต่อยู่ในบังคับและควบคุมแห่งนโยบายให้ดำเนินไปในแนวที่ดีที่ชอบ หันเหได้ตามกาละและเทศะ

ในการพัฒนาประชาชาติ ข้อที่ควรคำนึงถึงก็คือ ประชาชาติประกอบด้วยประชาชนที่เป็นมนุษย์ และมนุษย์แตกต่างกับสัตว์เดรัจฉานหรือตุ๊กตาของเล่นอยู่ที่มนุษย์สามารถใช้สมองใช้ความคิดสามารถช่วยตัวเองได้ ฉะนั้น วิธีพัฒนาหมู่ชนด้วยการลงทุนน้อยและได้ผลมากก็คือ วิธีที่จะช่วยให้มนุษย์ประชาชนนั้นสามารถช่วยตัวเองได้อย่างดี กล่าวคือ ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในส่วนกลางคือรัฐบาลจำเป็นจะต้องเคารพในความเป็นมนุษย์ของเอกชน เคารพในศักดิ์และสิทธิ์แห่งเอกชนที่จะริเริ่มดำเนินการได้ด้วยตนเอง ที่จะดำเนินกิจการของเขาไปได้โดยปราศจากข้อกีดขวางในทำนองถูกเบียดเบียนแย่งชิง หรือห้ามปรามด้วยเอกสิทธิ์อันไม่ชอบธรรม ทั้งนี้สำหรับเกษตรกรรมแล้วจะเห็นว่าบทบาทของเอกชนมีมากมายนัก เพราะการทำนาทำสวน การประมง เป็นเรื่องที่ผู้ทำผู้ผลิตมีจำนวนมาก ไม่เหมือนอุตสาหกรรมซึ่งหากรัฐบาลหรือเทศบาลจะผูกขาดนำไปทำก็ทำได้ง่ายกว่า

ด้วยเหตุนี้ลักษณะที่ดีของวิธีการพัฒนาเกษตรกรรมก็คือรัฐบาลพยายามจัดบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานให้ เช่น จัดตลาด จัดถนน การจัดการฝึกอบรมความรู้วิชาการ การรักษาความสงบเรียบร้อย เป็นต้น แต่ต้องเปิดโอกาสให้เอกชนดำเนินการประกอบอาชีพไปได้โดยสะดวกดายภายในกรอบแห่งนโยบายกว้างๆ แห่งรัฐ

การดำเนินการพัฒนาเกษตรกรรมที่ผิดซึ่งมีผู้เคยทำมาแล้วคือ การควบคุมดูแลจนใกล้ชิด จัดตั้งหน่วยรัฐวิสาหกิจเข้าควบคุมดำเนินงาน หรือควบคุมปริมาณการผลิตและการเก็บรักษาพืชผล เป็นต้น ต้องประสบผลเสียหายเพราะเป็นการตัดกำลังใจของประชาชนชาวเกษตร ทำให้ชาวเกษตรนั้นต้องต่อสู้ด้วยวิธีต่างๆ เพื่อหลีกเลี่ยงการควบคุม เมื่อมีการต่อสู้หลีกเลี่ยงซึ่งกันและกันการพัฒนาย่อมจะเกิดผลมิได้ และในการต่อสู้กันนั้นระหว่างชาวเกษตรจำนวนมากกว่าและเจ้าพนักงานจำนวนน้อยกว่า ท่านก็รู้ได้ล่วงหน้าว่าใครแพ้ แต่ในกรณีนี้ทั้งประชาชาติเป็นผู้เสียหายในที่สุด

ความมุ่งหมายของการพัฒนาเกษตร

ก่อนที่เราท่านทั้งหลายจะพิจารณาในด้านการวางแผน จัดระบบงาน หรือระดมกำลังต่างๆ ผมใคร่จะชวนให้ท่านคำนึงย้อนกลับไปถึงประเด็นที่ว่า เราจะพัฒนาเกษตรไปทำไม

คำตอบปัญหานี้อาจจะเป็นได้ว่า เราจะระดมกำลังพัฒนาเกษตรเพื่อให้ได้ผลิตผลของประชาชาติสูงขึ้นเรื่อยๆ เราต้องการผลิตข้าวให้มากขึ้นสำหรับกินใช้ภายในและสำหรับมีเหลือส่งออก ต้องการผลิตข้าวโพด ปอ มันสำปะหลัง ปศุสัตว์ สัตว์น้ำ ไข่เป็ด ไข่ไก่ ฯลฯ ให้มากขึ้นเพื่อประโยชน์อย่างเดียวกัน

คำตอบนี้ย่อมไม่จุใจด้วยเหตุ ๒ ประการ คือ (๑) ยังไม่แจ่มแจ้งว่าที่จะผลิตมากขึ้นนั้นมากเพียงใด ใครเป็นผู้กำหนด และ (๒) ยังไม่มีข้อที่จะทำให้มั่นใจว่าจะมีการเพิ่มผลผลิตในประเภทที่ควรเพิ่ม ลดในประเภทที่ควรลด และการพัฒนาดังกล่าวนั้นจะยั่งยืนถาวรต่อไปนาน

ผมใคร่เสนอเป็นข้อคิดว่า เมื่อวิเคราะห์ให้ลึกซึ้งและรอบคอบพอแล้วน่าจะผละจากความมุ่งหมายด้านเพิ่มผลิตผล หันมายึดประโยชน์ของชาวเกษตรแต่ละคนเป็นเกณฑ์ และผมเห็นว่าการพัฒนานั้นน่าจะมีจุดมุ่งหมายที่จะเพิ่มรายได้ของชาวเกษตรแต่ละคน

การยึดเอารายได้ต่อคนของชาวเกษตรเป็นเกณฑ์ในการพัฒนานี้จะเป็นหลักการที่ดีในการพัฒนา ทำให้วางแนวได้ถูกต้องยิ่งขึ้นด้วยเหตุหลายประการ

ประการที่ ๑ การที่กระบวนการพัฒนาจะสำเร็จได้ดีและดำเนินต่อเนื่องกันไปโดยอัตโนมัติได้นั้นอยู่ที่กำลังกระตุ้นชาวเกษตรแต่ละคน (Private Incentive) ฉะนั้นถ้าเราคอยเอาใจใส่เรื่องรายได้ของชาวนา ชาวสวน ชาวประมง ทุกคน ทุกภาค ทุกจังหวัดอย่างเดียว ก็จะเป็นการจับชีพจรเลือดลมของกระบวนการพัฒนาได้โดยถูกต้อง

ประการที่ ๒ การใช้เกณฑ์พิเคราะห์ดูชาวเกษตรในเชิงรายได้ แต่ละคนนั้นทำให้เราเพ่งเล็งถึงปัญหาอันยิ่งใหญ่ถูกจุด กล่าวคือปัญหาเรื่องกำลังคน ดินหรือน้ำ หรือทุน หรืออะไรอย่างอื่นจะหาได้ง่าย ถ้าเราได้คนที่มีความรู้ มีความสามารถ มีความริเริ่มและใช้ความคิดเป็น กลับกันทรัพยากรหรือเครื่องมือที่ดีนั้นจะเสื่อมสลายไร้ประโยชน์ ถ้าเจ้าของผู้ใช้ไม่สามารถพิทักษ์บำรุงรักษาหรือก่อให้เกิดขึ้น

ประการที่ ๓ การคำนึงถึงรายได้ต่อคนในหมู่ชาวเกษตรจะทำให้ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่การวางนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของประเทศสามารถวางนโยบายได้กว้างขวางกว่าที่จะพิจารณาแต่ในด้านเพิ่มผลผลิต สมมุติว่าในกรณีที่ที่ดินสำหรับการเกษตรหรือท้องทะเลสำหรับการประมงมีจำกัด และในขณะเดียวกันชาวเกษตรก็สามารถผลิตจำนวนสมาชิกในครอบครัวของตนมากมายและรวดเร็ว นโยบายในด้านประชากรก็จำเป็นที่จะต้องขบคิดกันอย่างรอบคอบสุขุม ไม่ใช่สักแต่จะพูดกันไปตามอำเภอใจ จนไม่สามารถจะกลับคำ เกรงจะเสียหน้า อนึ่ง การคำนึงรายได้ของชาวเกษตรแต่ละคนนั้นย่อมนำไปเปรียบเทียบกับรายได้ของชาวไทยที่ประกอบอาชีพด้านอื่น เช่นอุตสาหกรรม ทำให้วางนโยบายการส่งเสริมอุตสาหกรรมได้ง่ายขึ้น ตลอดจนทำให้เห็นแจ้งขึ้นในการวางนโยบายพัฒนาเมืองและพัฒนาชนบทให้สอด
คล้องต้องกัน และเมื่อกำหนดนโยบายพาดพิงและสอดคล้องกันในหลายๆ ด้านก็จะช่วยส่งเสริมซึ่งกันและกัน ให้นโยบายแต่ละด้านและนโยบายส่วนรวมสมบูรณ์มีลักษณะอันชอบยิ่งขึ้น

อีกประการหนึ่ง การเน้นพิจารณาเรื่องรายได้เป็นทางนำไปสู่การพิจารณาทั้งรายจ่ายและรายรับ เพราะรายรับลบด้วยรายจ่ายเท่ากับรายได้ของชาวเกษตร การพิจารณารายจ่ายนั้นพูดตามภาษาเศรษฐกิจก็คือ พิจารณาหาวิธีให้รายจ่ายต่ำที่สุดโดยเทียบกับปริมาณผลผลิต การจ่ายลงทุนปรับปรุงที่ดิน การจ่ายค่าปุ๋ย การลงทุนซื้อเครื่องทุ่นแรงกับการเลี้ยงโคกระบือเพื่อใช้แรง ก็จะเปรียบเทียบกันได้ ถูกหลักวิชาโดยถือเกณฑ์หาวิธีจ่ายน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับผลผลิต ในด้านรายรับก็จะได้พิจารณาปัญหาต่างๆ ได้ถูกต้อง เช่น ปัญหาตลาดภายในและต่างประเทศ การเลือกผลิตพืชผลที่จะได้ราคาดีตามสภาพของตลาด ตลอดจนกระทั่งถึงปัญหาเรื่องพรีเมียมข้าวหรือภาษีอากรโดยทั่วไป

เกี่ยวกับเรื่องนี้ผมมีข้อสังเกตเพิ่มเติมเกี่ยวกับการวางแผนการประชุมครั้งนี้ ๒ ข้อ ข้อหนึ่งคือ เรื่องธุรกิจการเกษตร ซึ่งเป็นหัวข้อในการอภิปรายหัวข้อหนึ่ง ผมหวังเป็นอย่างมากว่าในหัวข้อนี้ ท่านที่อภิปรายกันจะไม่สนใจแต่เฉพาะการสมรสระหว่างธุรกิจพาณิชยกรรมกับเกษตรกรรม ซึ่งนัยว่าจะใช้เป็นแนวของการอภิปราย หวังว่าท่านคงจะสนใจเลยไปถึงการมงคลสมรสระหว่างอุตสาหกรรมกับเกษตร-
กรรมด้วย กล่าวคือมีปัญหาว่าทำอย่างไรจึงจะสามารถสนับสนุนให้ชาวเกษตรของเราผลิตสิ่งที่โรงงานอุตสาหกรรมของเราเองต้องการ และการผลิตนั้นจะต้องให้ถูกต้องทั้งคุณภาพและราคา เป็นการประกันเรื่องตลาดผลิตผลเกษตรไปในตัว กับอีกปัญหาหนึ่งว่าทำอย่างไรจึงจะส่งเสริมอุตสาหกรรมประเภทที่จะใช้วัตถุดิบจากเกษตรกรรมของเรา ซึ่งเป็นปัญหาคาบเกี่ยวกับการพัฒนาชนบท ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญยิ่งของไทยในปัจจุบันและอนาคต อีกข้อหนึ่งก็คือ เท่าที่สังเกตจากบทความที่มีผู้ส่งเข้ามาใช้ในการประชุมก็ดี รู้สึกว่ามีผู้สนใจน้อยในการที่จะใช้ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เข้าพิจารณาปัญหาการพัฒนา หัวข้อที่มีผู้สนใจส่วนใหญ่คือ การระดมกำลังและทรัพยากรมาพัฒนา นี่ก็เป็นการถูกต้อง เท่าที่เกี่ยวกับด้านเทคนิคของการเกษตร แต่ข้อที่น่าจะสนใจด้วยก็คือ เมื่อระดมกำลังและทรัพยากรมาแล้ว จะนำมาใช้อย่างไรให้ได้ผลกำไรสูงที่สุด และจะนำมาใช้เพื่องานอะไร ซึ่งเป็นปัญหาที่นักเศรษฐศาสตร์โดยทั่วไปอาจจะช่วยได้ เฉพาะอย่างยิ่งเศรษฐศาสตรบัณฑิตและคณา-
จารย์ในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

อะไรก่อนอะไรหลัง

การระดมกำลังและทรัพยากรเพื่อพัฒนาเกษตรกรรมนั้นเป็นเรื่องจำเป็นที่จะกระทำ และการประชุมทางวิชาการคราวนี้ได้ให้ความสำคัญในเรื่องนี้เป็นอันมาก แต่วิธีการระดมและวิธีการใช้กำลังและทรัพยากรดังกล่าวมีอยู่หลายวิธี ปัญหาคือถ้าเรามีเรื่องที่จะทำมาก มีโครงการพัฒนามากโครงการด้วยกัน และมีทรัพยากรที่ระดมมาได้เป็นจำนวนจำกัด เราจะควรอำนวยการให้เป็นไปอย่างไร จะเฉลี่ยกำลังไปให้ทั่วถึงสม่ำเสมอกันหรือ หรือจะเลือกที่รักมักที่ชัง อุทิศทรัพยากรให้แต่เฉพาะโครงการที่อธิบดีมีเสน่ห์กว่าผู้อื่น

ในการประกวดนางงามที่ใดๆ แม้จะมีสาวทรงเสน่ห์แพรวพราวไปหมดก็ยังจำเป็นที่จะมอบมงกุฎให้แต่ผู้เดียว ในหมู่บ้านที่เต็มไปด้วยคนป่วย เราเห็นจะต้องเริ่มรักษาหมอที่ป่วยเสียก่อน เพื่อหมอนั้นจะได้มาช่วยรักษาคนอื่นๆ เมื่อหายป่วย ฉันใดก็ฉันนั้น การลำดับความสำคัญของโครงการที่จะได้รับการระดมกำลังก่อนหลังย่อมเป็นข้อที่น่าคำนึงอย่างยิ่ง และผมหวังว่าจะได้เป็นข้อที่ท่านสมาชิกในที่ประชุมนี้จะได้ยกขึ้นถกอภิปรายเป็นเรื่องสำคัญ

ตามความเห็นส่วนตัวของผม โครงการอาหารเฉพาะอย่างยิ่งการผลิตข้าวยังเป็นโครงการที่สำคัญชั้นยอด ส่วนใหญ่ของประเทศไทยและประชาชนเรามีความถนัดและเหมาะอย่างยิ่งที่จะทำนา ถ้าเราทำอะไรที่เราถนัดเราก็จะทำได้ดีกว่าคนอื่นและจะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม เหตุผลอีกประการหนึ่งก็คือด้านความต้องการ ทุก ๓๖๕ วันมีคนไทยที่กินข้าวอย่างเราเพิ่มขึ้นในโลกประมาณ ๑ ล้านคน และมีคนผิวเหลืองชอบกินข้าวอย่างพวกเราเพิ่มขึ้นในโลกทั่วไปอีกหลายสิบล้านคน เห็นจะไม่ผิดแน่ถ้าเราจะผลิตข้าวเพิ่ม โดยพยายามใช้วิธีให้รายได้ของผู้ผลิตแต่ละคนเพิ่มขึ้นด้วย

โครงการบางโครงการวางไว้สวย ก่อสร้างเสร็จเห็นเด่นชัดน่าศรัทธา เช่น โครงการเขื่อนชลประทาน แต่เขื่อนใช้กินไม่ได้ น้ำที่กักไว้ที่เขื่อนก็ไม่มีประโยชน์ถ้าแจกออกไปตามคลองเล็กคูน้อยไม่ได้ ฉะนั้น เราควรจะปิดทองให้ทั่วองค์พระ คือปิดทั้งหน้าและหลัง สร้างเขื่อนแล้วต้องรีบขุดคลองขุดคู

บางโครงการต้องผสมกับโครงการอื่นจึงจะได้ผลสมบูรณ์พอควร ถ้าเราเร่งรีบทำโครงการแรกให้สำเร็จลุล่วงไปเป็นเรื่องเด่น แต่ละเลยโครงการหลังๆ ไว้ไม่นำพา ก็เป็นเรื่องเสียหายขาดตกบกพร่อง ฉะนั้นการประสานงานและการผสมโครงการวางเวลาให้ถูกต้องจึงมีความสำคัญ ถ้าแต่ละกรมตั้งตนเป็นใหญ่พายเรือกันคนละทีไม่ประสานกัน ระดมทรัพยากรมามากก็ไม่ได้ผลสมหวัง

ท่านผู้เป็นประธาน ข้อคิดต่างๆ ที่ผมเสนอมานี้ ที่ประชุมจะรับไว้เป็น “กลยุทธ์” ของท่านหรือไม่ก็แล้วแต่ท่าน ผมมีความยินดีที่หน้าที่ของผมในการประชุมนี้จะสิ้นสุดลงแล้ว เหลือเพียงจะขอบคุณท่านเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการประชุมที่ให้เกียรติให้พูดก่อนในการจัดลำดับวาระของท่าน และขอภาวนาให้ท่านทั้งหลายจงประสบความสำเร็จ ได้อรรถ-
ประโยชน์อันใหญ่จากการประชุมนี้