ปัญหาว่าด้วยรัฐวิสาหกิจ มองจากแง่เศรษฐศาสตร์

ปัญหาว่าด้วยรัฐวิสาหกิจ
มองจากแง่เศรษฐศาสตร์

บรรยายให้กับกลุ่มเพิ่มผลผลิตรัฐวิสาหกิจ กรมโรงงานอุตสาหกรรม
เมื่อวันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๐๗

 

 

 

หัวข้อที่จะนำมาอภิปรายมีตามลำดับดังนี้

๑. ความทั่วไปเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลควรจะทำการวิสาหกิจมากน้อยเพียงใด ชนิดใดควรทำชนิดใดไม่ควรทำ และเมื่อทำแล้วควรจะมีความมุ่งหมายประการใดบ้าง

๒. ถ้าจะเริ่มทำรัฐวิสาหกิจ ควรจะดำเนินการเป็นขั้นๆ ไปอย่างไร หัวข้อที่ได้วางไว้ก็คือ

    ก. การลงทุนเริ่มแรก

    ข. คณะกรรมการควบคุมและผู้ดำเนินงาน

    ค. วิธีปฏิบัติงาน

๓. ความสัมพันธ์กับรัฐบาล รัฐบาลในฐานที่เป็นผู้ถือหุ้น รัฐบาลในฐานที่เป็นผู้ควบคุมนโยบาย และรัฐบาลในฐานที่เป็นผู้ควบคุมนโยบาย และรัฐบาลในฐานที่จะช่วยอุปการะรัฐวิสาหกิจให้ดำเนินไปได้

๑. ความทั่วไป

ในประเทศที่เรียกว่าเสรีประชาธิปไตย แบบประเทศอังกฤษหรือสหรัฐอเมริกา หลักปรัชญาในทางเศรษฐกิจส่วนมากก็เป็นไปในทำนองที่จะให้เอกชนเป็นผู้ประกอบวิสาหกิจหรือธุรกิจเป็นส่วนใหญ่ มีข้อยกเว้นอยู่บางข้อที่เห็นว่า รัฐบาลกลาง รัฐบาลส่วนท้องถิ่น หรือเทศบาล ควรจะเข้าประกอบการ อีกด้านหนึ่ง ทางด้านประเทศที่ใช้ระบบโซ-
เชียลลิสต์ ก็ถือว่าวิสาหกิจทุกประการควรจะเป็นของรัฐ รถไฟ เรือเมล์ หรือกิจการต่างๆ ควรจะเป็นของรัฐทั้งสิ้น เราควรจะมาลองคิดดูว่า สำหรับประเทศไทยเรานี้ เราควรจะใช้หลักเกณฑ์อย่างไรที่จะให้มีรัฐวิสาหกิจ หมายความว่า รัฐวิสาหกิจควรจะอยู่ในขอบข่ายแค่ไหน อะไรควรทำ อะไรไม่ควรทำ สำหรับเรื่องนี้ใคร่จะเสนอว่าประเทศไทยเราไม่ได้ถือหลักโซเชียลลิสต์ และประเทศไทยก็มีลักษณะแตกต่างกับประเทศที่เขาเจริญแล้ว ที่เอกชนสามารถดำเนินการเรื่องต่างๆ ไปได้เอง เพราะฉะนั้นเราก็ไม่ควรจะเอาอย่างทั้ง ๒ อย่าง แต่ควรจะคิดของ
เราเองว่า ควรจะมีรัฐวิสาหกิจประเภทไหน เท่าที่ผู้บรรยายเห็นว่าเหมาะสมคือ

๑. รัฐบาลหรือเทศบาลจะดำเนินงานวิสาหกิจเพื่อความสงบเรียบร้อยของประชาชาติ ตัวอย่างในเรื่องนี้ก็คงจะได้แก่ โรงช่างแสง โรงกษาปณ์ ความสงบเรียบร้อยของประชาชาติไม่ได้หมายความเฉพาะแต่เรื่องการทหาร การตำรวจหรือการรักษาความสงบเท่านั้น เรื่องเกี่ยวกับการเศรษฐกิจหรือการคมนาคม ก็ถือว่าเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยด้วย มีรัฐวิสาหกิจทางการทหารบางอย่างซึ่งอาจจะมีเหตุผลพอที่จะให้รัฐบาลหรือเทศบาลเป็นผู้ทำ นอกจากนั้นถ้าจะพิจารณาไปในทำนองที่ว่า รถไฟเป็นเรื่องเกี่ยวกับยุทธศาสตร์เฉพาะอย่างยิ่งในฐานะที่ประเทศ
ไทยอยู่ในลักษณะภูมิศาสตร์ที่เป็นอยู่นี้ การคมนาคมเป็นเรื่องสำคัญ เกี่ยวกับยุทธศาสตร์ก็พอจะถือได้ว่ารถไฟควรจะเข้าอยู่ในข่ายนี้ คือตั้งขึ้นเพื่อส่งเสริมความสงบเรียบร้อยของประชาชน ข้อที่โต้แย้งก็ยังมีอยู่ เช่น โรงคมนาคม โทรศัพท์ ฯลฯ ในบางประเทศเป็นของเอกชน ในประเทศไทยควรจะเป็นของเอกชนหรือเป็นของรัฐ แต่ข้อโต้แย้งเหล่านี้จะพักเอาไว้ก่อน เอาที่แน่ๆ คือว่า หลักแรกของการประกอบรัฐวิสาหกิจนั้นก็เพื่อความสงบเรียบร้อยของประชาชาติ

๒. รัฐบาลหรือเทศบาลควรจะประกอบวิสาหกิจเพื่อสาธาร-
ณูปการหรือสาธารณูปโภค สำหรับเทศบาล ได้แก่เรื่อง โรงฆ่าสัตว์ สำหรับรัฐบาลอาจจะเป็นเรื่องการประปา การไฟฟ้า อาคารสงเคราะห์ เภสัชกรรม การขนส่ง หรืออย่างอื่นซึ่งอาจจะซ้ำกับหลักแรก เช่น เรื่อง ท่าเรือ รถประจำทาง หรือรถขนส่ง เหล่านี้เป็นต้น จัดว่าเป็นเรื่องที่มีเหตุผลพอที่ประเทศไทยเราจะจัดขึ้น และน่าที่รัฐบาลหรือเทศบาลควรจะลงทุนประกอบขึ้น

๓. รัฐบาลควรจะประกอบวิสาหกิจที่ต้องใช้เงินทุนมากๆ ซึ่งเอกชนไม่สามารถจะลงได้ หรือวิสาหกิจที่ได้กำไรมากๆ เช่น สลากกินแบ่ง ซึ่งถ้าจะปล่อยให้เอกชนแต่เพียงบางคนไปประกอบกิจการก็ย่อมจะขัดกับหลักความยุติธรรมในการจัดสรรเงินรายได้ ในประเทศ
อื่นๆ เช่น ประเทศอังกฤษ Football pool ไม่ถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่ก็จะเห็นได้ว่าเอกชนผู้ประกอบการนั้นได้กำไรไปมากๆ จนกระทั่งรัฐบาลต้องไปเก็บภาษีมากๆ ด้วย ตัวอย่างอื่นๆ เกี่ยวกับหลักการอันนี้ ได้แก่เรื่องยาสูบ เป็นต้น ถ้าจะถือว่าเรื่องที่เกี่ยวกับกำไรมากๆ นี้ รัฐบาลจะสงเคราะห์เราในเรื่องสุรายาเมาด้วยก็ยังจะทำได้ แต่รู้สึกว่าทุกอย่างนอกจากเรื่องสลากกินแบ่ง ถ้าหากจะให้เอกชนทำบางทีก็อาจจะเป็นประโยชน์ได้เหมือนกัน โดยให้สัมปทานไปแล้วรัฐเข้าควบคุมอีกทีหนึ่ง สำหรับเรื่องนี้เป็นเรื่องที่ควรจะถกเถียงกันได้ว่า อะไรควรจะเป็น อะไรไม่ควรจะเป็นรัฐวิสาหกิจ

ถ้าท่านทั้งหลายได้รับราชการมานานและได้ดำเนินกิจการวิสาหกิจมานาน จะเห็นได้ว่าตั้งแต่เลิกสงครามโลกครั้งที่ ๒ มาเป็นเวลา ๒๐ กว่าปีแล้ว ประเทศไทยเรามีรัฐบาลหลายชุดที่พยายามพิจารณาเรื่องนี้อยู่เสมอ เฉพาะอย่างยิ่งรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุน และที่มีประชาชนและรัฐบาลร้องว่าไม่น่าจะทำ ก็ได้มีการตั้งกรรมการขึ้นพิจารณาสะสางอยู่เสมอ เท่าที่จำได้ ในรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ตั้งจอมพลอากาศฟื้น รณนภากาศ ฤทธาคนี ขึ้นเป็นประธานกรรมการชำระสะสางว่าอะไรควรจะเลิก อะไรไม่ควรเลิก ปรากฏว่าดูเหมือนท่านเสนอขึ้นไปให้เลิกเพียง ๑ หรือ ๒ อย่าง นอกนั้นให้คงอยู่หรือไม่มีความเห็น หรือบางอันก็บอกว่าควรจะเลิก แต่เนื่องด้วยเหตุบางประการก็ยังไม่สามารถที่จะเลิกได้ จึงแทบจะพูดได้ว่าไม่มีการเลิกเลย ตั้งแต่นั้นมาก็มีกรรมการอื่นอีกหลายชุดที่พิจารณาเรื่องนี้ จนกระทั่งเมื่อเร็วๆ นี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังก็ยังได้ให้สัมภาษณ์หนังสือพิมพ์ว่า ปลัดบัญชาการกำลังพิจารณาเรื่องนี้อยู่ว่าควรจะให้เลิกรัฐวิสาหกิจอะไรบ้าง

เรื่องนี้เราควรจะพิจารณาโดยเคร่งครัดว่าวิสาหกิจใดบ้างที่มีเหตุผลเพียงพอที่รัฐบาลหรือเทศบาลควรจะกระทำได้ อะไรที่ไม่มีเหตุผลหรือเหตุผลคลุมเครือ และเอกชนอาจจะทำให้ดีกว่ารัฐบาลแล้วน่าที่จะปล่อยให้เอกชนทำโดยรัฐบาลควบคุม บางอย่างก็ต้องควบคุมมาก บางอย่างก็ต้องควบคุมน้อย เพราะฉะนั้นจะไปวางหลักให้ตายตัวว่า เราควรจะควบคุมอย่างไรนั้นเราทำไม่ได้ เพราะลักษณะของการควบคุมนั้นแตกต่างกันออกไป เหตุผลที่ว่า ถ้าเกิดมีกรณีเป็นที่สงสัยแล้วรัฐบาลไม่ควรจะทำรัฐวิสาหกิจ นอกจากจะมีเหตุผลเข้าหลักใดหลักหนึ่งดังที่ได้กล่าวมาแล้ว เพราะเหตุว่าเป็นธรรมดาอยู่นั่นเอง ถ้าหากผู้ประกอบวิสาหกิจเป็นเอกชนใช้เงินของตนเองก็ต้องคำนึงถึงประโยชน์ได้เสียของตนเอง แต่ถ้าเป็นเจ้าหน้าที่รัฐบาลใช้เงินของรัฐบาลเราก็มักจะไม่ค่อยเอาใจใส่เท่ากับเงินของเราเอง ยกตัวอย่างว่าถ้าจะไปซื้อของแพงขึ้นมาสัก ๑๐% หรือ ๕% บางทีเราอาจจะไม่สนใจ แต่ถ้าเป็นเงินของเราเองแล้ว เราจำเป็นที่จะต้องคิดอ่านแก้ไขต่างๆ อีกประการหนึ่ง เรื่องการจัดการที่เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจกับวิสาหกิจเอกชนนั้น การจัดการย่อมเป็นเรื่องที่จะมีลักษณะผิดกันเป็นธรรมดาอยู่ เราแยกเอารัฐ-วิสาหกิจออกจากหน่วยราชการ เพื่อให้ระเบียบรัฐวิสาหกิจนั้นผิดแผกไปจากราชการ แต่อย่างไรก็ตาม ก็ยังหนีความเป็นราชการไปไม่พ้น ยังต้องมีอิทธิพลของราชการของอัตราเงินเดือนราชการ ของระเบียบราชการเข้ามาแฝงอยู่ทำให้ดำเนินการไปเต็มที่ไม่ได้

สำหรับเรื่องนี้จะได้ขยายความต่อไปทีหลัง แต่ในชั้นนี้ขอหยิบยกเหตุผลข้อนี้มาว่า เนื่องจากรัฐวิสาหกิจตามปกติถ้าหากเอาคนที่ทำงานเก่งๆ ด้วยกันทั้ง ๒ ด้าน คือด้านรัฐวิสาหกิจด้านหนึ่งกับเอกชนด้านหนึ่งแล้ว เอกชนย่อมมีประสิทธิภาพและมีความรอบคอบมากกว่าทางรัฐวิสาหกิจ เพราะฉะนั้นถ้าหากมีกรณีเป็นที่สงสัยก็ไม่น่าจะทำวิสาหกิจ เมื่อพูดถึงรัฐวิสาหกิจกับวิสาหกิจของเอกชนก็ใคร่จะแทรกเข้าไปอีกนิดหนึ่งว่า ในตำราที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจก็ดี หรือเกี่ยวกับการบริหารวิสาหกิจหรือบริหารรัฐวิสาหกิจต่างๆ ก็ดี มักจะแยกพูดถึงวิสาหกิจของเอกชนกับวิสาหกิจของรัฐ หรือเทศบาลแยกออกเป็น ๒ ฝ่าย ที่เราประสบกันทุกวันนี้ และเมื่อวันก่อนนี้ ตั้งแต่ไหนแต่ไรมาแล้วในประเทศไทยและประเทศอื่นคงจะมีเหมือนกัน ประเภทที่ ๓ ไม่ใช่ ๒ ประเภทแล้ว คือมีวิสาหกิจเอกชน มีรัฐวิสาหกิจ แล้วมีวิสาหกิจอิทธิพล

อันนี้ถ้ารักจะพูดความจริงแล้วต้องชี้ให้เห็น จะขอเรียนให้ทราบว่า วิสาหกิจอิทธิพลนั้นคืออะไร บริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจแห่งชาติ เมื่อเริ่มตั้งขึ้นมานั้น ผู้ที่ก่อตั้งขึ้นมาซึ่งเป็นผู้มีอิทธิพลในวงราชการ อ้างว่าไม่ควรจะตั้งเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะเหตุผลว่ารัฐวิสาหกิจนี้ขาดทุนเรื่อย มิหนำซ้ำไม่ใช่แต่ขาดทุนอย่างเดียวยังต้องมาอยู่ในความควบคุมของกระทรวงอุตสาหกรรม ทำอะไรไม่ได้เต็มที่ เพราะฉะนั้นควรที่จะให้เป็นบริษัทเอกชนเสีย ก็เป็นที่ตกลงรับกันว่าจะได้ตั้งเป็นบริษัทเอกชน โดยที่ผู้ถือหุ้นตั้งแต่นายกรัฐมนตรีลงมา จนกระทั่งพวกจอมพล นายพล นายพัน ข้าราชการชั้นพิเศษของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่มีอิทธิพลก็ถือหุ้นกันโดยไม่ได้จ่ายเงินเลย หมายความว่าอาศัยอิทธิพล เพราะฉะนั้นในการที่ก่อตั้งบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจขึ้นมาเป็นเวลาประมาณสัก ๑๐ ปีมานี้ ก็รับความยุ่งยากอย่างที่ท่านเห็นมาจนบัดนี้ จนกระทั่งแก้ไขด้วยเงินเป็นจำนวนร้อยๆ ล้าน แล้วก็แก้ไขด้วยวิธีการเปลี่ยนรูปเป็นรัฐวิสาหกิจ ก็กระเตื้องขึ้นมาได้บ้าง เพิ่งจะมีกำไรบ้างเป็นบางส่วน แต่ยังขาดทุนอยู่บางส่วน จะเห็นได้ว่าวิสาหกิจที่ไม่ใช่ของรัฐและที่ไม่ใช่ของเอกชนธรรมดา แต่เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีอิทธิพลนั้น อย่างน้อยมีข้อเสียอยู่ข้อหนึ่งที่ว่า การดำเนินงานนั้นย่อมจะเป็นไปตามยถากรรมของการเมือง ตราบใดที่ผู้ที่สนับสนุนยังมีอำนาจอยู่ก็ดำเนินการไปได้ วิสาหกิจแบบนี้การจัดการหรือการดำเนินงานชนิดที่จะทำประโยชน์ส่วนได้เสียของตนเองนั้นย่อมไม่มี ได้ประโยชน์แบบเอกชน ซ้ำยังได้รับผลร้ายจากข้อเสียต่างๆ ของรัฐวิสาหกิจอีกด้วย

ที่ยกตัวอย่างบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้นมาให้ดูนี้ เหตุผลก็คือว่าผู้บรรยายได้ร่วมใกล้ชิดมาตั้งแต่แรก พอทราบเรื่องดี และอีกประการหนึ่งเป็นเรื่องที่ท่านทั้งหลายก็ทราบแล้ว เพราะฉะนั้นไม่ใช่เป็นการเอาความลับมาขาย ถ้าหากว่าท่านจะมองดูรอบๆ ไป ก็อาจจะนึกได้เองว่าบริษัทนี้อยู่ในข่ายนี้ บริษัทนั้นอยู่ในข่ายนั้น

๒. ขั้นตอนการทำรัฐวิสาหกิจ

๒.๑ การลงทุนแรกเริ่ม

ปัญหาต่อไปก็คือ เมื่อรัฐหรือเทศบาลประกอบวิสาหกิจขึ้นมาแล้วทำอย่างไรจึงจะสามารถดำเนินการไปได้ด้วยดีและเป็นประโยชน์ เรื่องที่จะพิจารณาเรื่องแรกก็คือ การลงทุนเริ่มแรก ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญเป็นอันมาก เพราะเหตุว่าท่านทั้งหลายคงเข้าใจดีแล้วว่า ข้อแรก สิ่งที่เราจะต้องนำเอามาใช้เพื่อการผลิตก็ดีหรือเพื่อให้บริการต่างๆ ก็ดี เราต้องใช้เครื่องมือ เครื่องจักรโรงงาน การลงทุนเริ่มแรกสำคัญอยู่ที่ว่า เครื่องจักรเครื่องมือที่เราจะนำมาใช้นั้น ข้อแรกมีคุณภาพดีพอสมควรหรือไม่ ข้อสอง ซื้อมาแพงกว่าที่ควรจะซื้อหรือไม่ ทั้ง ๒ ข้อนี้ขอเรียนว่าเคยประสบมาทางด้านรัฐวิสาหกิจบางแห่ง และสาเหตุที่แพงไปนั้นเราก็รู้แล้วว่าไม่ใช่เป็นเรื่องที่ตรงไปตรงมา เพราะฉะนั้นใคร่จะเสนอว่า เวลาที่เราจะลงทุนต้องดูให้แน่ว่า จะต้องไม่มีใครคัดค้านได้

และข้อสอง ต้องไม่ให้เครื่องจักรที่เราซื้อมานั้นล้าสมัย ที่อื่นเขาไม่ใช้กันแล้วเขามาขายให้เรา หรือตรงกันข้ามเป็นของใหม่ที่ไม่มีใครที่ไหนเคยใช้ แล้วเขาก็เอาเมืองไทยเป็นที่ทดลอง ตัวอย่างเช่น โรงงานกระดาษบางปะอิน เครื่องจักรใหม่เอี่ยมที่ไม่มีใครเคยใช้เลย เอามาให้ลองใช้ ฝรั่งที่ส่งเข้ามาก็ไม่ค่อยสันทัดเรื่องนี้ คนไทยเราก็จะไปสันทัดได้อย่างไร ฉะนั้นเรื่องสภาพของเครื่องจักร ความเหมาะสมของเครื่องจักร และความถูกแพงของเครื่องจักรนี่เป็นเรื่องที่สำคัญ ถ้าหากว่าท่านซื้อไปแพงแล้ว ค่าเสื่อมราคา และต้นทุนแต่ละปีๆ ก็ต้องตั้งไว้สูงแน่ เป็นอันหวังไม่ได้เลยว่าจะได้กำไรกลับคืนมา และถ้าหากว่าเครื่องจักรนั้นเป็นเครื่องที่ไม่เหมาะสมแล้วด้วยประการทั้งปวงที่ได้
ยกตัวอย่างมาให้ฟัง ก็ยิ่งเป็นภาระหนักไปอีกหลายๆ ปี ไม่ว่าจะแก้ไขอย่างไรก็แก้ไม่สำเร็จ

๒.๒ คณะกรรมการควบคุมและผู้ดำเนินงาน

ขั้นต่อไปข้อที่ควรจะคิดก็คือว่า ในชั้นกรรมการและในชั้นผู้ดำเนินการ ควรจะเลือกเฟ้นอย่างไรมาบ้าง สิ่งที่เห็นอยู่ในเมืองไทยที่เห็นชัดและเป็นข้อแรกที่คิดว่าน่าจะมีคนหยิบยกขึ้นมาให้รู้แน่ ก็คือเรามักจะเอาเรื่องการเมืองมาผสมกับเรื่องวิสาหกิจ ยกตัวอย่างเช่น เราถือกันว่าการรถไฟเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิภาพและเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย เราก็ถือกันว่า ถ้าเป็นเช่นนั้นผู้ว่าการรถไฟก็ดี หรือเจ้าหน้าที่ชั้นสำคัญๆ ของการรถไฟก็ดี จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเป็นนายทหาร ชนิดที่จะต้องคุมเรื่องยุทธศาสตร์ไว้ให้ได้ ถ้าเป็นเช่นนี้เห็นว่าหลายกรณีทีเดียวที่จะขัดกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ เพราะอะไร เพราะเราต้องการนายทหาร ท่านอาจจะเชี่ยวชาญมีความรู้ในเรื่องยุทธศาสตร์ เอาไว้สำหรับที่จะดำเนินเรื่องยุทธศาสตร์ แต่เราไม่ได้ดำเนินการรถไฟเพื่อยุทธศาสตร์อย่างเดียว ในชั่วชีวิตเราสัก ๖๐ ปี อาจจะมีโอกาสที่จะใช้ยุทธศาสตร์สัก ๑๐ ปี เมื่อมีสงครามขึ้น แต่ทุกวันนี้ยังไม่มีการรบกัน แต่ละวันๆ นี้เราใช้รถไฟขนสินค้า เราใช้รถไฟขนผู้โดยสาร เราใช้รถไฟเพื่อดำเนินการให้บริการแก่ประชาชน เราไม่ได้ใช้รถไฟเพื่อลำเลียงทหาร เพราะฉะนั้นถ้าหากจะถือกันว่าเรื่องนี้เกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยของประชาชาติจะต้องเอานายทหารที่ไว้วางใจมาคุมแล้วเป็นการทำผิด จริงอยู่นายทหารเหล่านั้นอาจจะมีความเชี่ยวชาญในตัวของท่านเอง หมายความว่า ถึงท่านเป็นทหาร ท่านก็อาจมีความเชี่ยวชาญ แต่ก็ขอให้ท่านมาในฐานที่ท่านเชี่ยวชาญ ไม่ใช่ให้ท่านมาในฐานที่เป็นนายทหารที่จะมาคุมเรื่องนี้ แล้วอีกประการหนึ่งถึงจะตั้งพลเรือนหรือจะตั้งใครก็แล้วแต่ ที่เรียกว่ามีความซื่อสัตย์สุจริตและมีความสามารถที่จะบริหารงานได้ แล้วเราก็มีรัฐมนตรีคมนาคมคุมอยู่ แล้วเราก็มีคณะกรรมการรถไฟ ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนกระทรวงกลาโหมมานั่งคุมกำกับไว้ว่า ถ้าหากเกี่ยวกับกระทรวงกลาโหม นโยบายจะต้องเป็นอย่างนี้ เป็นอย่างอื่นไม่ได้ แล้วยังมีคณะรัฐมนตรีกำกับอีกชั้นหนึ่งก็เป็นการเพียงพอแล้ว ไม่ได้หมายความว่าจะเอาคนที่เราไม่เลือกเฟ้นไปทำ แต่หมายความว่าคนที่จะเอาไปทำงานในชั้นผู้อำนวยการหรือผู้ว่าการอะไรเหล่านี้ ต้องเหมาะในการบริหารงานปกติ ไม่ใช่คิดเผื่อไว้ว่าถ้าเกิดรบกันจะต้องใช้คนคนนี้ แล้วก็เริ่มใช้เป็นต้นมา

ต่อจากข้อสังเกตข้อนี้ก็จะเสนอข้อสังเกตต่อไปว่า เท่าที่เคยเห็นมา เดี๋ยวนี้ยังเปลี่ยนไปกันบ้าง ถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับการบิน ต้องเป็นนายทหารอากาศ ถ้าเป็นท่าเรือ ต้องเป็นนายทหารเรือ เลยเป็นการวางเขตจำกัด ถ้าเป็นอย่างนี้เท่ากับว่ารัฐบาลเรามัดมือตัวเอง ใคร่จะเสนอว่ากิจกรรมท่าเรือหรือเกี่ยวกับการเดินเรือซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องใช้
เทคนิคจริงๆ ควรที่จะมีนายทหารเรือทั้งในและนอกประจำการ มาทำจริงๆ แต่ผู้อำนวยการนั้นไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นนายทหารเรือ ผู้อำนวยการเกี่ยวกับการบิน (บริษัทเดินอากาศไทย การบินไทย) ไม่จำเป็นต้องเป็นนายทหารอากาศ เพราะเป็นเรื่องของการบริหารธุรกิจ การให้บริการ รวมทั้งเรื่องเทคนิคด้วย แต่มิใช่หมายความว่าไม่ให้ทหารเรือทำท่าเรือ ไม่ให้ทหารอากาศทำเกี่ยวกับการบิน เพียงแต่อย่าพิจารณาแบบมีเขตจำกัด เพราะจะเป็นการมัดมือตัวเอง กรรมการก็เช่นเดียวกัน ถ้าจะให้คนนั้นมาเป็นกรรมการนี่ คนนี้มาเป็นกรรมการนั่น เพราะสงสารบ้าง เพราะอยากให้เขาสบายขึ้นบ้างล่ะก็ อย่าคิดทำรัฐวิสาหกิจกันเลย เรื่องการตั้งกรรมการควบคุมนั้น ควรจะเลือกให้เหมาะสม และถ้าหากจำเป็นที่จะต้องเลือกกรรมการโดยตำแหน่งก็ควรจะเป็นได้ ยกตัวอย่างเช่นกรรมการท่าเรือจะต้องทำงานเกี่ยวกับกรมเจ้าท่า จะต้องทำงานเกี่ยวกับกรมศุลกากร อย่างนี้อธิบดีเข้ามาหรือเจ้าหน้าที่ชั้นผู้ใหญ่มาในตำแหน่งก็ไม่ขัดข้องแม้แต่น้อย เพราะเหตุว่า จะทำประโยชน์ให้ได้ แม้แต่จะเอาผู้แทนทัพเรือมานั่งในที่ประชุมกรรมการของการท่าเรือ ก็รู้สึกว่าเป็นของดีมากและจะเป็นประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย แต่ว่าจะต้องเลือกคนที่สามารถจะควบคุมในเรื่องการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้เจริญได้

เมื่อเลือกตั้งคณะกรรมการขึ้นมาแล้วต้องมีการประชุมกรรมการเป็นประจำ มีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ปีหนึ่งไม่เคยประชุมเลยหรือเรียกประชุมไปแล้วไม่มาก็มี แต่อย่างน้อยทีเดียวบริษัทใดบริษัทหนึ่งต้องมีการประชุมคณะกรรมการเดือนละ ๑ ครั้ง ถ้าน้อยไปกว่านี้จะควบคุมกิจการดำเนินการไปไม่ได้ เพราะคณะกรรมการมีหน้าที่ควบคุมการดำเนินงานให้ดำเนินไปตามนโยบาย แต่การควบคุมนั้นมิได้หมายความว่าจะไปกลั่นแกล้งผู้อำนวยการหรือกรรมการผู้จัดการ ต้องเปิดโอกาสและเสรีภาพให้เขาดำเนินการไปได้ด้วยภายในขอบเขตที่คณะกรรมการได้วางไว้ ถ้าเขาไม่ดี คณะกรรมการก็มีหน้าที่ที่จะติเตียนหรือพยายามจะถอดออก ถ้าเขาดีก็พยายามให้เขาทำให้เสร็จสิ้น แต่อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการจำเป็นที่จะต้องประชุมทุกเดือนเพื่อเป็นที่ปรึกษาของผู้อำนวยการ เพื่อจะได้ควบคุมการดำเนินงาน เพื่อจะได้ไต่ถามว่าเรื่องราวเป็นอย่างไร เหตุการณ์เป็นอย่างไร และตามปกตินั้น อำนาจในการสั่งจ่ายเงินก็ดี การอนุมัติเงินก็ดี มักจะมาจากคณะกรรมการ ถ้าหากคณะกรรมการไม่ประชุมกันแล้ว เท่ากับมอบหมายอำนาจให้แก่ประธานกรรมการและผู้อำนวยการมากเกินไป ไม่ได้ทำหน้าที่ของตน

คณะกรรมการมีหน้าที่อีกอย่างหนึ่งที่สำคัญคือ การอนุมัติงบประมาณประจำปี อันนี้แหละท่านทั้งหลายจะเห็นว่าเป็นเรื่องที่สำคัญเหลือเกิน เพราะกิจการใดๆ ก็ตาม จะทำอะไรได้ก็ต้องใช้เงิน ซึ่งโดยทั่วไปแล้วคณะกรรมการเป็นผู้พิจารณาอนุมัติ ถ้าหากว่าคณะกรรมการไม่สามารถพิจารณาอนุมัติงบประมาณประจำปี และไม่สามารถควบคุมการจ่ายเงินประจำปีแล้ว ย่อมทำหน้าที่ของตนขาดตกบกพร่องแน่

ข้อสังเกตเกี่ยวกับการดำเนินงานมีอยู่อีกอย่างหนึ่งซึ่งเป็นหลักการทั่วๆ ไป คือหลายสมัยกันมาแล้ว เราเคยเกริ่นกันมาแล้ว เรามีรัฐวิสาหกิจบางอย่างที่จะกันไว้ให้คนไทยทำงาน ให้คนต่างด้าวออกไปเสีย แต่เวลานี้เศรษฐกิจของประเทศอยู่ในกำมือของคนต่างด้าว หมายถึงคนจีนบ้าง ฝรั่งบ้าง เพราะฉะนั้นที่ตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาก็เพื่อช่วยเหลือรัฐบาลในแง่ที่จะส่งเสริมอาชีพคนไทยและช่วยเหลือคนต่างด้าว ไม่ใช่กดคนต่างด้าว แต่เท่าที่ได้สังเกตมาดีแล้วยังสงสัยว่าคนต่างด้าวกับคนไทยมีฝีมือผิดกันอย่างไร และแตกต่างกันอย่างไร เราพยายามกีดกันคนต่างด้าว คือนายนั่นแซ่นั้นออกไปจริง แต่คนที่กลับเข้ามาชื่อเพราะๆ นามสกุลยาวๆ และพูดไทยไม่ชัด จะเรียกว่าป้องกันคนต่างด้าวได้อย่างไร คณะรัฐมนตรีแต่ละท่านมีนโยบายที่จะกีดกัน ป้องกัน สงวนเรื่องอะไรต่างๆ ให้เป็นประโยชน์แก่คนไทย แต่ยังมีผู้ใหญ่บางคนเอาคนนั้นคนนี้เข้ามาทำงาน โดยบอกว่าถึงจะเป็นคนจีนก็จริงแต่ท่านคุมได้ และเท่าที่เคยประสบมานั้นไม่แน่ว่าใครคุมใคร เพราะฉะนั้นเรื่องนี้เป็นเรื่องที่เรายังเข้าใจกันผิดนัก วิธีที่จะควบคุมคนต่างด้าว หรือที่จะพยายามให้รัฐวิสาหกิจตกอยู่ในมือของคนไทยและดำเนินการเพื่อช่วยเหลือคนไทยนั้น ต้องดำเนินการตรงไปตรงมาอย่างที่กล่าวมาแล้ว แล้วคนต่างด้าวหรือไม่ต่างด้าวก็ไม่สำคัญอีกต่อไป

ข้อสังเกตเกี่ยวกับการดำเนินงานทั่วๆ ไปอีกข้อหนึ่ง คือมีรัฐ-วิสาหกิจแห่งหนึ่งที่เราเรียกว่า “องค์การทหารผ่านศึก” จุดประสงค์ขององค์การนี้เป็นจุดประสงค์ที่ดีเหลือเกิน กล่าวคือ เมื่อเลิกสงครามโลกครั้งที่ ๒ สงครามเกาหลี ทหารที่กลับมาก็ขาดอาชีพเพราะไปเป็นทหาร จึงมีการตั้งโครงการเป็นปึกแผ่นขึ้นเพื่อที่จะช่วยเหลือให้มีอาชีพดี และให้สิทธิพิเศษบ้าง เพื่อให้เขาตั้งตัวได้ เรื่องนี้ทั่วโลกยอมรับนับถือกันแล้วว่าดีจริง แต่ที่สำคัญที่สุดที่คนไทยมักจะลืม คือพวกนี้ยังทำงานไม่เป็น ต้องเอามาฝึกหัดอบรมก่อนแล้วจึงจะให้เขาทำงานได้ แต่ของเราถนัดเรียนลัดไม่ต้องมีการฝึกหัดกัน เอาทหารเหล่านี้เข้ามาใช้บ้างไม่ใช้บ้าง แล้วก็ใช้ชื่อว่าองค์การทหารผ่านศึก ถ้าจะดูกันอย่างเที่ยงธรรม งานที่องค์การทหารผ่านศึกรับไปทำโดยอภิสิทธิ์และเอกสิทธิ์นั้น ไม่ได้เอาไปทำเอง และทหารผ่านศึกก็ไม่ได้ทำ แต่คนต่างด้าวรับช่วงไปทำ ทางที่ถูกเราควรจะดำเนินการให้เป็นการช่วยเหลือทหารผ่านศึกจริงๆ ไม่ใช่แอบแฝงกันไว้ ทำให้ทหารผ่านศึกบางคนร่ำรวยผิดปกติ แต่ส่วนมากนั้นทหารผ่านศึกไม่ได้ประโยชน์จากที่เราเกื้อหนุน

๒.๓ วิธีปฏิบัติงาน

หัวข้อต่อไปคือวิธีปฏิบัติงานของรัฐวิสาหกิจ ที่จะกล่าวถึงนี้เป็นวิธีดำเนินงาน วิธีปรับปรุงการดำเนินงานและการควบคุมที่เกี่ยวกับกรรมการ สิ่งแรกที่ใคร่จะเสนอก็คือว่า เนื่องจากรัฐวิสาหกิจยังมีคำว่า “รัฐ” อยู่และยังเกี่ยวข้องกับองค์การ หน่วยราชการอยู่ พวกรัฐวิสาหกิจหลายแห่งจึงยังตั้งตัวเป็นเจ้าขุนมูลนายอยู่ กล่าวคือไม่ของ้อประชาชน ใครจะต้องการสินค้าหรือบริการจะต้องมาหาเอง เอาเงินมัดจำไว้ แล้วไปนั่งรอที่บ้านจึงจะทำให้ เช่น เรื่องโทรศัพท์ รถไฟ ไฟฟ้า เมื่อครั้ง
เลิกสงครามใหม่ๆ แต่เดี๋ยวนี้รถไฟมีมากมายแล้ว โทรศัพท์ก็กำลังจะขยายอีกมากมาย ไฟฟ้าก็ตั้งขึ้นอีกหลายโรง เช่นที่ยันฮี จนกระทั่งจะขายไม่ออกอยู่แล้ว เราจึงควรจะต้องหันมาของ้อประชาชนเลิกทำตัวเป็นเจ้าขุนมูลนาย เพราะผิดหลักรัฐวิสาหกิจแน่ๆ รัฐวิสาหกิจสมัยนี้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเปลี่ยนวิธีดำเนินการใหม่ เราจะไม่เป็นเจ้าใหญ่นายโต เราจะเป็นพ่อค้า เราจะให้บริการ เราต้องการขาย เพราะถ้าเราขายได้มากเราจะลดราคาได้ จะได้กำไรมาก เรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญมาก คือเป็นการบริหารทั่วๆ ไป

ต่อจากเรื่องการบริหารก็คือเรื่องการปฏิบัติงานโดยเฉพาะเรื่องระบบการบัญชี ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเป็น ยิ่งถ้าเป็นวงการใหญ่เรื่องระบบงานบัญชีนี้ยิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง ถ้าเป็นวงการเล็กก็ยังพอทำเนา จัดแต่เพียงเฉพาะอย่าง เพราะเหตุว่าการบัญชีของรัฐวิสาหกิจไม่เหมือนกับการบัญชีของรัฐบาล เราต้องแสดงตัวเลขได้อย่างรวดเร็วทันควัน และเราต้องวางนโยบายเปลี่ยนไปเปลี่ยนมาได้ง่ายจึงจะเรียกว่ารัฐวิสาหกิจได้ และการบัญชีนี้จำเป็นต้องใช้ระบบบัญชีต้นทุนให้ได้ดี จึงเป็นเรื่องที่จำเป็นต้องย้ำ วิธีปฏิบัติงานนั้นไม่ควรกระทำเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น แต่จำเป็นจะต้องคิดล่วงหน้า เพราะลักษณะของรัฐวิสาหกิจไม่ว่าของเอกชนหรือของรัฐ เครื่องจักรจะต้องสึกหรอลงไป ถ้าเราจะทำงานให้เท่าเดิมอยู่เสมอ จะต้องคิดล่วงหน้าว่าจะทำอย่างไร และถ้าต้องการจะขยายงาน จะสามารถขยายได้แค่ไหน จะเปลี่ยนงานลักษณะใดจึงจะถูกต้องกับความต้องการของตลาด เพราะฉะนั้นการวางแผนและการคิดล่วงหน้านี้ย่อมเป็นเรื่องสำคัญ เรื่องนี้สำหรับราชการก็สำคัญมากอยู่แล้ว แต่สำหรับรัฐวิสาหกิจยิ่งสำคัญมากกว่า เพราะฉะนั้นจำเป็นที่จะต้องคิดล่วงหน้าไว้นานๆ และการคิดล่วงหน้าไว้นานๆ นี้ก็จำเป็นที่จะต้องไปขอกู้รัฐบาล ถ้าเรามีแผนและเหตุผลที่ดีเงินที่จะได้จากงบประมาณช่วยเหลือในฐานซื้อหุ้นก็ดีหรือให้กู้ก็ดี ย่อมทำได้ง่าย

๓. ความสัมพันธ์กับรัฐบาล

ตอนสุดท้ายที่จะพูดก็คือ การเกี่ยวพันกับรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ ถ้ารัฐบาลมีหุ้นเต็ม ๑๐๐% ก็เท่ากับเป็นของรัฐเต็ม ๑๐๐% รัฐบาลในฐานะเป็นผู้ถือหุ้นไม่ว่า ๑๐๐% หรือ ๕๐% หรือ ๓๐% ก็ตาม ย่อมมีอำนาจและสิทธิที่จะไปควบคุมได้ ผู้ที่ควบคุมรัฐวิสาหกิจนั้นในด้านการถือหุ้นก็แล้วแต่กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่วนมากกระทรวงการคลังก็ไปควบคุมอยู่ด้วย และเจ้าหน้าที่การเงิน เช่น สภาพัฒนา และสำนักงบประมาณ ก็เป็นผู้ช่วยดูแลให้ ถ้ารัฐวิสาหกิจแห่งใดขาดทุนก็เป็นธรรมดาอยู่ที่รัฐจำเป็นจะต้องให้ความช่วยเหลือ แต่ถ้าหากมีกำไรแล้วก็มักมีผู้ถามอยู่เสมอว่า เพราะเหตุใด รัฐบาลถึงได้ไปเอากำไรของเขาเสีย เขาอาจจะอยากลงทุนขยายงานต่อไป เรื่องนี้ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่าถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจเอกชนในที่ประชุมผู้ถือหุ้นนั้นเขาก็จะพิจารณารายงานของคณะกรรมการว่ามีกำไรอยู่เท่านี้ จะปันผล หรือไม่ปันผลก็เท่านั้น แต่อย่าปันผลเลย เอามาลงทุนต่อไปดีกว่า และตั้งใจลงทุนอย่างนั้นๆ ฉันใดก็ฉันนั้น รัฐวิสาหกิจก็เช่นเดียวกัน เราควรที่จะเสนอต่อรัฐบาลในรูปนี้เช่นเดียวกัน แต่ถ้ารัฐบาลผู้ถือหุ้นเห็นว่าการลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ตั้งใจจะเอากำไรไปใช้นั้น เผอิญลำดับความสำคัญน้อยกว่าที่รัฐบาลจะเอามาสร้างถนน เช่นนี้รัฐบาลก็มีอำนาจและมีสิทธิอันชอบธรรมที่จะไม่ยอมให้รัฐวิสาหกิจนำเงินกำไรไปลงทุน ถ้าเป็นเช่นนั้นก็เป็นที่ถูกต้อง แต่มีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่พยายามจะดำเนินการไปโดยไม่แจ้งให้รัฐบาลทราบ เช่นนี้ เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายการเงินที่จะต้องรีบทำเสียให้ถูกต้อง เพราะเหตุว่าเราไม่ได้อยู่เป็นหลายๆ พรรคด้วยกัน เราอยู่ภายใต้รัฐบาลเดียวกัน

สำหรับรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภคและสาธารณูปการซึ่งจำเป็นจะต้องขาดทุนอยู่เสมอนั้น เราจะทำอย่างไรจุดมุ่งหมายที่จะพูดถึงเรื่องนี้ไม่ได้หมายความว่ารัฐวิสาหกิจจะต้องได้กำไรเสมอไป มีรัฐ-
วิสาหกิจหลายแห่งที่จะต้องขาดทุนแน่ๆ เช่น อาคารสงเคราะห์สำหรับคนยากจน ไฟฟ้าสำหรับสาธารณูปโภค ไฟฟ้าที่จะขายให้เทศบาล เป็นต้น ถ้ารัฐบาลมีนโยบายที่จะยอมให้อุตสาหกรรมสาธารณูปโภคและสาธารณูปการบางอย่างขาดทุนแล้วก็ควรกำหนดไว้ด้วยว่าจะให้ขาดทุนเท่าใด และรัฐบาลประสงค์ที่จะทำอย่างนี้จริงหรือไม่ เหล่านี้ต้องให้เห็นชัด เพื่อว่าผู้บริหารและผู้วางนโยบายจะสามารถเลือกได้ว่าควรหรือไม่ควรประการใด ยกตัวอย่างเช่น ไม่เก็บภาษีเครื่องมือเครื่องจักร อันนี้รัฐบาลควรจะดำเนินการเหมือนกับกิจการของเอกชน แต่ตอนปลายอาจได้กำไร และเป็นกิจการที่ต้องใช้ทุนมาก เช่น การไฟฟ้าขนาดใหญ่ๆ ถ้ารัฐบาลจะปล่อยให้รัฐวิสาหกิจไปกู้เงินมาลงทุนในระยะสั้น ดอกเบี้ยแพง ก็ไม่เป็นการสมควร เพราะรัฐบาลอาจช่วยรัฐวิสาหกิจได้โดยการให้กู้เงินในระยะยาวและอัตราดอกเบี้ยต่ำ ปัจจุบันรัฐบาลก็ได้ตั้งงบประมาณใหม่สำหรับให้กู้ยืมไว้แล้ว แต่ขออยู่อย่างเดียวว่า ควรกู้เอาไปใช้กรณีที่จำเป็นจริงๆ หรือเป็นทุนหมุนเวียนอื่นๆ ไม่ใช่กู้จากรัฐบาลในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๗ แล้วเอาไปเข้าธนาคารทิ้งไว้ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑๐ เพื่อเอากำไร สำหรับรัฐบาลก็ควรจะควบคุมด้วยว่ารัฐวิสาหกิจได้นำเงินกู้ที่ยืมไปนั้นไปใช้ถูกต้องกับวัตถุประสงค์หรือไม่ จึงจะเรียกว่าได้ประโยชน์ทั้ง ๒ ฝ่าย