การบริหารมหาวิทยาลัย

การบริหารมหาวิทยาลัย

เขียนเมื่อเดือนสิงหาคม ๒๕๑๐
ขยายความจากการอภิปรายในการประชุมสัมมนามหาวิทยาลัย
ครั้งที่ ๒ “การบริหารงานมหาวิทยาลัย”
วันที่ ๒๙–๓๑ กรกฎาคม ๒๕๑๐
ณ สวางคนิวาส จังหวัดสมุทรปราการ

 

 

 

วัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัย

การจัดระเบียบหน่วยงานหรือสถาบันใดๆ ย่อมมีจุดมุ่งหมายที่จะอำนวยให้หน่วยงานนั้นๆ ดำเนินการได้ตามวัตถุประสงค์โดยดี มีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับลักษณะของหน่วยงานนั้นๆ เมื่อกล่าวถึงมหาวิทยาลัย (และสถาบันอื่นขั้นอุดมศึกษา) จึงสมควรที่จะพิจารณาวัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัยเป็นเบื้องต้น

วัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัยพอจะสรุปได้ดังนี้

(ก) อบรมให้นิสิตนักศึกษาเป็นปัญญาชน มีความรอบรู้ สามารถพิจารณาทั้งกรณีโลกและกรณีธรรม และสามารถใช้สติปัญญาคิดอ่านโดยชอบธรรม

(ข) ฝึกสอนให้นิสิตนักศึกษามีวิชาชีพระดับสูงเพื่อนำไปใช้ประกอบสัมมาอาชีวะ เป็นประโยชน์แก่ตนเองและสังคม

(ค) ส่งเสริมวิชาการให้ก้าวหน้าอยู่เสมอ ทั้งทันเหตุการณ์และนำหน้าเหตุการณ์

เพื่อประหยัดเวลาจะขอไม่ขยายความในวัตถุประสงค์ ๓ ข้อนี้ และหวังว่าแม้จะมีผู้ไม่เห็นด้วยอยู่บ้างก็คงมีข้อแตกต่างกัน แต่ในพลความ หลักการคงจะพอผ่อนผันให้เป็นจุดมุ่งหมายได้

ปัจจัยที่จะนำไปสู่วัตถุประสงค์

การที่จะอำนวยให้มหาวิทยาลัยดำเนินการไปสู่วัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้น มีปัจจัยอยู่หลายอย่างซึ่งจะต้องใช้ประกอบกัน ระเบียบการบริหารเป็นเพียงปัจจัยส่วนหนึ่ง กล่าวอีกนัยหนึ่ง การจัดระเบียบบริหารมหาวิทยาลัยให้ดีนั้นเป็นปัจจัยสำคัญส่วนหนึ่งที่จำเป็น แต่ควรคำนึงว่าเพียงแต่แก้ปัญหาเรื่องบริหารนั้นยังไม่เพียงพอ ต้องมีปัจจัยสำคัญอย่างอื่นประกอบด้วย ในที่นี้จะขอเสนอรายการปัจจัยต่างๆ ไว้ให้สมบูรณ์โดยไม่ขยายความ เพื่อสงวนเวลาไว้กล่าวถึงการบริหารให้ละเอียดพอสมกับที่เป็นหัวข้อเรื่อง

ปัจจัยที่จะนำมหาวิทยาลัยไปสู่วัตถุประสงค์ได้นั้น มีดังนี้

(ก) มีนิสิตนักศึกษาที่ประกอบด้วยสติปัญญาพื้นฐานดีพอสมควร

(ข) นิสิตนักศึกษามีฉันทะในสาขาวิชาที่ตนเรียน มิใช่แต่ว่าขอให้ได้เข้าเรียนในมหาวิทยาลัย

(ค) มีอาจารย์ดีพอ และมีอาจารย์ประเภทประจำมากพอเมื่อเทียบกับจำนวนนิสิตนักศึกษา

(ง) มีบรรยากาศอันเหมาะสมสำหรับเป็นสำนักศึกษาและการวิจัย

(จ) มีวิธีการสอนชนิดที่ส่งเสริมให้วิชาความรู้ ความคิดแตกฉาน มิใช่แต่ส่งเสริมการท่องจำอย่างเดียว

(ฉ) มีการประสานระหว่างสาขาวิชาต่างๆ เพื่อให้เกิดความรอบรู้ การประสานวิชาที่สำคัญทั้งภายในวงสังคมศาสตร์ ภายในวงวิทยา-
ศาสตร์ธรรมชาติ และระหว่างสังคมศาสตร์กับวิทยาศาสตร์ธรรมชาติ

(ช) มีระบบบริหาร (รวมทั้งอาคารสถานที่) ดี และเป็นระบบที่มีสมรรถภาพ

ในบทความนี้ จะได้กล่าวถึงปัจจัยข้อ (ช) เป็นใหญ่ แต่ปัจจัยอื่นๆ ก็ย่อมอาศัยระบบบริหารด้วย เช่นปัจจัยอาจารย์ ถ้าระบบบริหารบกพร่อง อาจารย์ที่ดีย่อมจะมีมากพอมิได้ หรือปัจจัยบรรยากาศย่อมขึ้นอยู่กับระบบบริหารอยู่มาก

ระบบบริหารมหาวิทยาลัยที่มีสมรรถภาพ

สมรรถภาพของระบบบริหารมหาวิทยาลัยวัดได้ด้วยความสามารถที่จะทำให้มหาวิทยาลัยบรรลุผลตามวัตถุประสงค์เพียงใด ตามความเห็นของผู้เขียน ระบบบริหารของมหาวิทยาลัยที่มีสมรรถภาพนั้น ควรจะมีลักษณะดังนี้

(๑) ผู้บริหารในตำแหน่งสำคัญมีคุณวุฒิ และสามารถอุทิศเวลาปฏิบัติงานได้มากพอ

(๒) การควบคุมการบริหารและการวางนโยบายเป็นไปโดยหลักประชาธิปไตย

(๓) ระบบบริหารสนับสนุนความก้าวหน้าของวิชาการ

(๔) การเงินคล่องตัว

(๕) การบริหารงานบุคคล (personel management) เหมาะสม
สำหรับบุคคลประเภทอาจารย์

จะได้กล่าวขยายความลักษณะทั้ง ๕ ประการตามลำดับต่อไป

 

๑. ผู้บริหารในตำแหน่งที่สำคัญ

ผู้บริหารในตำแหน่งที่สำคัญของมหาวิทยาลัยตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของไทย ได้แก่ อธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี หัวหน้าแผนกวิชา และเลขาธิการ

คุณวุฒิของผู้ครองตำแหน่งเหล่านี้มีไม่เหมือนกัน บางตำแหน่งก็หนักไปทางวิชาการ บางตำแหน่งก็หนักไปทางบริหารสอดคล้องกัน

นักการเมืองบางท่าน ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่บางท่าน นักธุรกิจบางท่านอาจจะมีคุณวุฒิดี สามารถครองตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัยได้เป็นอย่างดี แต่ไม่ใช่นักการเมืองทุกท่าน ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ทุกท่าน นักธุรกิจทุกท่าน หรือไม่ว่าใครที่ไหนที่มีอำนาจในแผ่นดินจะจัดได้ว่า มีคุณวุฒิดีเหมาะกับตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัย

นอกจากคุณวุฒิและความสามารถดังกล่าวอันเป็นลักษณะความจำเป็นขั้นปฐมแล้ว ผู้ครองตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัยควรจะสามารถอุทิศเวลาให้แก่งานของมหาวิทยาลัย งานที่กล่าวถึงนี้ไม่ใช่งานที่อยู่นิ่งคงสภาพตลอดเวลา ซึ่งเพียงแต่จะใช้อ่านเอกสาร ลงลายมือชื่อ เข้าประชุมตามวาระ แล้วก็เสร็จเรื่องไปวันหนึ่งๆ หามิได้ เป็นงานที่จะต้องใช้ความคิด ใช้เวลาพินิจพิจารณาตริตรอง หาช่องทางก้าวหน้าให้เกิดความเจริญแก่สถาบันและนิสิตนักศึกษาอยู่เสมอ งานวิชาการก็ต้องมีแผนมีช่องโอกาสให้คณาจารย์และนิสิตนักศึกษาได้ก้าวหน้าไปตามความเจริญของวิชาในสากลโลกด้วย ฉะนั้นลักษณะที่จำเป็นของผู้ครองตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัยอีกข้อหนึ่ง คือ ความสามารถอุทิศเวลาเพื่อความก้าวหน้าทั้งทางวิชาการและการบริหาร

งานสำคัญอย่างนี้ต้องการผู้ที่ปฏิบัติงานในตำแหน่งนั้นได้เต็มเวลา หรืออย่างน้อยก็ต้องการให้ผู้ครองตำแหน่งนั้นๆ ถือว่าตำแหน่งนั้นเป็นงานเอกของตน ไม่ใช่งานที่จะเจียดเวลาไปทำ

มีผู้กล่าวว่า นักการเมืองหรือผู้ที่ครองตำแหน่งการเมือง ไม่ควรครองตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัย เพราะอาจจะชักการเมืองเข้าสู่ในบรรยากาศของมหาวิทยาลัย ทำให้พรรคการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถชักจูงนิสิตนักศึกษาให้เอียงไปทางใดทางหนึ่ง ผู้เขียนเองไม่สู้จะห่วงนักในข้อนี้ เพราะเชื่อว่าอาจารย์ต่างๆ และนิสิตนักศึกษามีวิจารณญาณในด้านการเมืองได้ดีพอที่จะต้านทานต่ออิทธิพลอันไม่
ชอบธรรมหากจะมีผู้พยายามใช้ ปฏิกิริยาของคณาจารย์และนิสิตนักศึกษาอาจจะเป็นไปในทางตรงกันข้ามกับผู้ที่คาดหวังก็เป็นได้ เฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าได้เห็นการใช้อิทธิพลทางไม่ชอบธรรมตำตาอยู่ เพราะนักการเมืองก็ยังรู้พลาดเหมือนกัน

ประเด็นอีกข้อหนึ่งที่มีผู้มักจะนำมากล่าวอ้างคือ ในกรณีที่มหาวิทยาลัยบางแห่งมีผู้พยายามเข้ามาชักจูงใจนิสิตนักศึกษาไปทางด้านการเมืองอันมิชอบด้วยกฎหมาย เช่น มีคอมมิวนิสต์เข้าแทรกแซง ในกรณีเช่นนี้มักจะอ้างว่าควรมีผู้ใหญ่ในราชการ เช่น รัฐมนตรี เป็นอธิการบดี จะสามารถต่อต้านป้องกันการแทรกแซงดังกล่าวได้ ข้อนี้เมื่อพิจารณาดูให้ลึกซึ้งแล้วจะเห็นว่าไม่เป็นข้ออ้างที่มีน้ำหนักพอ เพราะผู้ใหญ่ในราชการที่จะมาป้องกันการแทรกแซงทางการเมืองนั้น ถ้ายังคงเป็นผู้ใหญ่ในราชการอยู่ ที่ไหนเล่าจะหาเวลามาอำนวยการเอง เพื่อต่อสู้ป้องกันกับปรปักษ์ที่จงใจกระทำมิชอบอยู่ตลอดเวลา มีวิธีควบคุมอย่างอื่นดีกว่านี้และมีสมรรถภาพดีกว่านี้คือ ให้อาจารย์ที่เชื่อถือไว้วางใจได้ เป็นเจ้าหน้าที่ดูแลในด้านการปกครองอย่างใกล้ชิด ที่นอกเหนือไปจากนั้นก็เป็นเรื่องของกฎหมายและตำรวจรักษาความสงบเรียบร้อยตามปกติ

ข้ออ้างอีกข้อหนึ่งคือ ถ้าได้รัฐมนตรีมาเป็นอธิการบดีหรือคณบดี ก็จะมีช่องทางหาความเจริญมาสู่มหาวิทยาลัยได้ง่ายขึ้น เพราะขอ
งบประมาณได้ง่าย ข้ออ้างนี้ถ้าเป็นจริงก็เป็นกรรมของประเทศไทย ที่การพิจารณาทั้งงบประมาณแผ่นดินนั้นมีหลักเกณฑ์พิจารณาอยู่แต่ว่าใครเป็นผู้ขอ เป็นข้ออ้างที่หมิ่นประมาทการปฏิบัติราชการตั้งแต่ชั้นคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีต่างๆ และสำนักงบประมาณทั้งสำนัก ผู้เขียนเห็นว่ามหาวิทยาลัยแพทยศาสตร์ซึ่งอธิการบดีมิใช่รัฐมนตรี แต่ได้รับงบประมาณมากกว่ามหาวิทยาลัยอื่นใดนั้นเป็นพยานหลักฐานได้อย่างดีว่าข้อนี้ไม่จริง

ถ้ามีความจำเป็นจริงๆ ที่มหาวิทยาลัยจะพึงมีอธิการบดี ซึ่งมีชื่อเสียงเกียรติยศสูงส่ง มีคุณวุฒิดี แต่ไม่สามารถจะปฏิบัติงานของมหาวิทยาลัยได้เต็มเวลา ก็ยังมีทางที่จะกระทำได้ โดยถือว่าอธิการบดีเป็นตำแหน่งกิตติมศักดิ์ อย่างในประเทศอังกฤษ เขาเชิญพระบรม-
วงศานุวงศ์ รัฐมนตรี หรือแม้แต่ตัวตลกที่มีชื่อเสียงเป็นอธิการบดีของมหาวิทยาลัย แต่ในกรณีเช่นนี้อธิการบดีไม่มีอำนาจหน้าที่มากนักตามกฎหมาย อำนาจหน้าที่ชั้นสูงในมหาวิทยาลัยนั้นกฎหมายบัญญัติให้รองอธิการบดี (Vice–Chancellor) เป็นผู้บริหาร

สรุปความว่า ประเด็นสำคัญที่สุดเกี่ยวกับลักษณะอันดีของ
ผู้ครองตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัยนั้นก็คือ (ก) คุณวุฒิและ (ข) ความสามารถที่จะปฏิบัติงานมหาวิทยาลัยได้เป็นงานเต็มเวลาหรืองานเอก[1]

๒. การวางนโยบายและการควบคุมงานบริหาร

อำนาจและหน้าที่สูงสุดภายในมหาวิทยาลัยนั้นย่อมเป็นของสภามหาวิทยาลัย ความสัมพันธ์ระหว่างสภามหาวิทยาลัยกับรัฐบาลควรจะมีลักษณะเป็นที่คารวะต่อกันและกันฐานผู้ใหญ่ต่อผู้ใหญ่ กล่าวคือรัฐบาลเป็นผู้บริหารประเทศรับผิดชอบในนโยบายทุกด้านรวมทั้งด้านการศึกษา และรัฐบาลสนับสนุนมหาวิทยาลัยในด้านการเงินในลักษณะอันเหมาะสม (ดู ๔. การเงิน) ฉะนั้นมหาวิทยาลัยจึงจำเป็นที่จะปฏิบัติงานภายในกรอบนโยบายใหญ่ๆ ของรัฐบาล นอกจากนั้นในกฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัย รัฐมนตรีหนึ่งท่าน (จะเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการศึกษาธิการหรือรัฐมนตรีว่าการอุดมศึกษาก็แล้วแต่จะเป็นไป) จะพึงเป็นผู้รับผิดชอบรักษาการให้เป็นไปตามกฎหมาย ในสภามหาวิทยาลัยจึงควรมีผู้แทนรัฐบาลจำนวนหนึ่งซึ่งรัฐบาลเป็นผู้แต่งตั้ง เป็นอัตราส่วนระหว่าง ๑/๔ ถึง ๑/๓ (หรือแม้ ๑/๒) ของจำนวนกรรมการสภามหาวิทยาลัยทั้งสิ้น

ในขณะเดียวกัน รัฐบาลย่อมตระหนักว่าหน้าที่ของสภามหา-
วิทยาลัยเป็นหน้าที่ทางวิชาการ และวิชาการจะเจริญได้ เป็นประโยชน์แก่ประเทศและรัฐบาลเอง ก็โดยมีเสรีภาพพอสมควร รัฐบาลย่อมพึงเคารพในความรอบรู้และความรู้จักรับผิดชอบของคณาจารย์ซึ่งเป็นปัญญาชน สามารถปกครองตนเองได้ตามหลักประชาธิปไตย (ถ้าแม้จะถือว่ามหาวิทยาลัยซึ่งประกอบด้วยอาจารย์ที่มีความรู้ระดับสูงไม่สามารถปกครองตนเองได้แล้ว รัฐบาลก็ควรจะเลิกล้มความคิดและนโยบายที่จะร่างรัฐธรรมนูญ และเทิดทูนหลักประชาธิปไตยสำหรับประชาชนทั่วประเทศได้) ฉะนั้นรัฐบาลจึงสมควรสนับสนุนหลักประชาธิปไตยในการบริหารมหาวิทยาลัย และควรสนับสนุนให้มหาวิทยาลัยมีอิสระเสรีภาพในการบริหารงานมหาวิทยาลัย ภายในขอบเขตอันกว้างขวางพอสมควร

เพื่อให้เป็นไปตามหลักการข้างต้น กรรมการสภามหาวิทยาลัยจึงควรจะประกอบด้วยบุคคลประเภทต่างๆ ดังต่อไปนี้

(ก) ผู้ทรงคุณวุฒิที่รัฐบาลแต่งตั้ง ๑/๔ ถึง ๑/๒ ของจำนวนทั้งสิ้น

(ข) อธิการบดีและคณบดีต่างๆ โดยตำแหน่ง

(ค) ศาสตราจารย์ ผู้ที่ศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ และ
ผู้ช่วยศาสตราจารย์เลือกตั้งขึ้น จำนวนอย่างน้อย ๒ คน

(ง) อาจารย์ซึ่งอาจารย์อื่นๆ เลือกตั้งขึ้น อย่างน้อย ๒ คน

(จ) ผู้ทรงคุณวุฒิอื่นๆ ซึ่งกรรมการสภามหาวิทยาลัยเชิญมาเป็นกรรมการด้วย

สภามหาวิทยาลัยมีหน้าที่กำหนดนโยบายของมหาวิทยาลัยให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล นโยบายดังกล่าว อธิการบดีเป็นผู้รับไปดำเนินการ และสภามหาวิทยาลัยมีอำนาจหน้าที่ควบคุมการปฏิบัติงานของมหาวิทยาลัย เฉพาะอย่างยิ่งอนุมัติงบประมาณประจำปี แผนพัฒนา และควบคุมดูแลการเงินให้เป็นไปโดยดี

ทุกวันนี้ นายกรัฐมนตรีเป็นประธานสภามหาวิทยาลัยทุกแห่งโดยตำแหน่ง ท่านนายกรัฐมนตรีปัจจุบันทราบดีว่าข้อนี้มีความเสียหายอยู่มาก ฉะนั้นประธานสภามหาวิทยาลัยแต่ละแห่งจึงควรมิใช่นายกรัฐมนตรี ถ้าจะให้เป็นไปตามหลักประชาธิปไตยก็ควรให้กรรมการสภามหาวิทยาลัยเลือกกันเองเป็นประธาน แต่ไม่ควรเลือกจากอธิการบดี คณบดี หรือคณาจารย์ ควรเลือกจากประเภท (ค) และ (จ) เป็นประธานสภามหาวิทยาลัยก็ยังได้

๓. การสนับสนุนวิชาการ

สภามหาวิทยาลัยมีอำนาจหน้าที่ทางการบริหารและนโยบายในด้านวิชาการ จำเป็นจะต้องมีสภาอาจารย์เป็นองค์กร เพื่อเปิดโอกาสและเป็นการสนับสนุนให้บรรยากาศทางด้านวิชาการเจริญแพร่หลายขึ้น

สภาอาจารย์ดังกล่าวเทียบได้กับที่ในต่างประเทศเรียกว่า Academic Senate ประกอบด้วยคณาจารย์ทั้งในด้านการสอนและการวิจัย ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้สภามหาวิทยาลัยเฉพาะในด้านวิชาการและการพัฒนาวิชาการ หลักการดำเนินงานและองค์ประกอบของสภาอาจารย์อาจจะแตกต่างกันได้แล้วแต่มหาวิทยาลัย แต่ควรยึดหลักประชาธิปไตย ในทางปฏิบัติ รองอธิการบดีฝ่ายวิชาการควรเป็นประธานสภาอาจารย์ หลักสูตรในคณะและแผนกวิชาต่างๆ โครงการวิจัยและแผนพัฒนามหาวิทยาลัยด้านวิชาการ ควรจะเป็นหน้าที่เบื้องต้นของสภาอาจารย์ดังกล่าว

๔. การเงิน

รายได้ของมหาวิทยาลัยอาจจะมาจาก (ก) เงินค่าบำรุงเก็บจากนักศึกษา (ข) เงินผลประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัย และ (ค) เงินอุดหนุนจากรัฐบาล

รายจ่ายของมหาวิทยาลัยแยกได้เป็น (ก) รายจ่ายบริหารปกติ และ (ข) รายจ่ายลงทุน

การดำเนินกิจการมหาวิทยาลัยไม่เหมือนกับการดำเนินงานของหน่วยราชการทั่วไป เพราะมีรายจ่ายที่คาดไม่ได้เป็นอันมากและกิจการบางชนิดเกิดจากความจำเป็นรีบด่วน รอให้ถึงปีงบประมาณใหม่ไม่ได้ ถ้าไม่กระทำโดยเร็วพลันจะเกิดความเสียหายได้รุนแรง ฉะนั้นการเงินของมหาวิทยาลัยจึงควรจะมีความคล่องตัวพอสมควร แต่ต้องมีการควบคุมดูแลให้รัดกุมพอใช้ (ทำนองเดียวกับรัฐวิสาหกิจ)

ฉะนั้นเงินอุดหนุนที่รัฐบาลจะพึงให้แก่มหาวิทยาลัย จึงควรจ่ายในลักษณะที่ให้สภามหาวิทยาลัย (ซึ่งมีผู้แทนรัฐบาลเข้าร่วมอยู่ด้วย) เป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลเอง ไม่ต้องมีการตรวจก่อนจ่าย (pre-audit) แบบหน่วยราชการธรรมดา และไม่ต้องอยู่ในบังคับแห่งระเบียบราชการตามปกติ แต่ให้สภามหาวิทยาลัยออกระเบียบข้อบังคับเองตามลักษณะที่เหมาะสม หรืออีกนัยหนึ่ง อำนวยให้มหาวิทยาลัยมีเสรีภาพในการเงินภายในขอบเขตที่กว้างแต่รัดกุม

รายจ่ายประเภทบริหารนั้นเป็นยอดที่พอจะคาดหมายได้ล่วงหน้าสัก ๕ ปี ทุกวันนี้มหาวิทยาลัยได้รับงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งมีการควบคุมรายละเอียดอย่างที่ไม่ทำให้คล่องตัวได้ ควรจะหาทางแก้ไขเปลี่ยนแปลง โดยรัฐบาลไม่ต้องเสียเงินเพิ่มสำหรับการนี้

มหาวิทยาลัยส่วนมากในสหรัฐอเมริกา ได้รับอนุเคราะห์จากรัฐบาลเป็นลักษณะที่ดินที่มหาวิทยาลัยเก็บผลประโยชน์มาใช้ได้สำหรับประเทศไทย การกระทำเช่นนั้นย่อมสิ้นเปลืองเงินรัฐ แต่มีวิธีที่จะให้ได้ผลอย่างเดียวกันโดยไม่สิ้นเปลืองคือ รัฐบาลอนุเคราะห์มอบพันธบัตรให้แก่มหาวิทยาลัยเพื่อเก็บดอกเบี้ยมาใช้จ่าย

สมมุติว่ามหาวิทยาลัยพึงใช้จ่ายในการบริหารปีละ ๓๕ ล้านบาท (เฉลี่ย ๕ ปี) และดอกเบี้ยพันธบัตรร้อยละ ๗ ต่อปี รัฐบาลอาจจะออกพันธบัตรชนิดเปลี่ยนมือไม่ได้ มอบให้แก่มหาวิทยาลัยมีมูลค่า ๕๐๐ ล้านบาท การจ่ายดอกเบี้ยนั้นจ่ายปีละ ๒ ครั้งตามปกติอย่างที่ปฏิบัติกันอยู่เวลานี้ ผลก็คือ แต่ละปีแทนที่รัฐบาลจะตั้งงบประมาณรายจ่ายบริหารให้แก่มหาวิทยาลัย ๓๕ ล้านบาท ก็กลายเป็นรัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่าย ประเภทดอกเบี้ยพันธบัตร (ซึ่งมหาวิทยาลัยเป็นผู้รับ) ๓๕ ล้านบาท จำนวนเงินไม่เปลี่ยนแปลง ส่วนต้นเงิน ๕๐๐ ล้านบาทที่เป็นพันธบัตรนั้น รัฐบาลเพียงแต่ออกใบพันธบัตรให้ ไม่ต้องมีเงินผ่านไปมา

เมื่อใกล้จะครบ ๕ ปี มหาวิทยาลัยกับสำนักงบประมาณก็จะร่วมกันพิจารณารายจ่ายบริหารของมหาวิทยาลัยต่อไปอีก ๑ งวด ๕ ปี แล้วก็เพิ่มจำนวนพันธบัตรให้ตามผลของการพิจารณา

สำหรับงบรายจ่ายลงทุนของมหาวิทยาลัยนั้น เป็นยอดที่ไม่สู้จะสม่ำเสมอกันทุกปี ฉะนั้นจึงควรใช้อุดหนุนด้วยวิธีการงบประมาณอีกวิธีหนึ่ง คือใช้คณะกรรมการที่ในต่างประเทศบางประเทศใช้ เรียกว่า University Grant Committee (UGC) เป็นผู้พิจารณาจัดสรรให้แก่มหาวิทยาลัย โดยเจรจากับมหาวิทยาลัยด้านหนึ่งและเจรจากับสำนักงบประมาณอีกด้านหนึ่ง ประมาณการลงทุนนั้นควรกำหนดเป็นโครงการ ๕ ปี แต่พิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมได้ทุกปี

การปฏิบัติตามข้อเสนอข้างต้นนี้มีผลดีอยู่หลายประการคือ (ก) การเงินมหาวิทยาลัยคล่องตัวขึ้นเหมาะกับลักษณะงาน (ข) รัฐบาลไม่ต้องเสียเงินเพิ่มกว่าระบบการเงินปัจจุบัน (ค) เป็นการส่งเสริมมหาวิทยาลัยให้มีอิสรภาพควบคุมตนเองได้

ในการควบคุมการเงินนี้ ภายในมหาวิทยาลัยทั้งในด้านรายจ่ายบริหารและด้านรายจ่ายลงทุน อธิการบดีก็มีหน้าที่เสนองบประมาณต่อสภามหาวิทยาลัยเพื่อขออนุมัติ รัฐบาลก็มีทางควบคุมการอนุมัติงบประมาณโดยผู้ที่รัฐบาลแต่งตั้งให้เป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัย นอกจากนั้น สภามหาวิทยาลัยยังมีอำนาจหน้าที่ออกระเบียบการเงินทุกประการ เพื่อให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติ เป็นการควบคุมอีกชั้นหนึ่ง การตรวจสอบการเงินภายใน (internal audit) อธิการบดีก็มีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติการ (ทำนองเดียวกับบริษัทหรือรัฐวิสาหกิจ) และนอกจากนั้นรัฐบาลยังสามารถสอบบัญชี (external audit) ได้อีกชั้นหนึ่ง โดยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินหรือผู้สอบบัญชีอิสระก็ได้ นับว่าไม่เสียหายในด้านการควบคุมการเงินให้รัดกุมแต่อย่างใด ถ้ามหาวิทยาลัยใดกระทำเหลวไหลก็ปรากฏเรื่องขึ้นโดยเร็ว และรัฐบาลมีทางแก้ไขป้องกันได้หลายวิธี เช่นเปลี่ยนตัวเจ้าหน้าที่สำคัญๆ ที่เกี่ยวข้องได้โดยผ่านสภามหาวิทยาลัย

๕. การบริหารงานบุคคล

ในระบบปัจจุบัน อาจารย์ประจำในมหาวิทยาลัยมักเป็นข้าราชการ การเป็นข้าราชการนี้อาจจะมีส่วนดีอยู่บ้างและสำหรับบางคน แต่ข้อเสียที่สำคัญมีอยู่ ๒ ประการคือ (ก) ระเบียบวินัยในระบบข้าราชการเป็นอุปสรรคแก่ความก้าวหน้าทางวิชาการ และ (ข) ระบบราชการไม่สามารถดึงดูดให้ผู้มีวิชาดีเข้ามาเป็นอาจารย์ประจำในจำนวนเพียงพอ

เรื่องระเบียบวินัยนั้นเป็นเรื่องสำคัญมาก เพราะข้าราชการต้องปฏิบัติการตามนโยบายของรัฐบาลโดยเคร่งครัด และในรายละเอียด แม้จะมีความเห็นขัดแย้งกับผู้บังคับบัญชาหรือรัฐบาล ถ้ากล้าพอก็เสนอความเห็นขัดแย้งได้แต่เป็นการภายใน จะเปิดเผยมิได้ แต่หน้าที่ของอาจารย์นั้นต่างกันกับข้าราชการ อาจารย์พึงพยายามค้นคว้าหาสัจจะในวิชาการอยู่เสมอ ไม่ว่าจะเป็นข้อขัดแย้ง หรือข้อสนับสนุนผู้บังคับบัญชา และเมื่อได้วิจัยมาแล้วก็มีหน้าที่ที่จะพิมพ์หรือพูดเผยแพร่ข้อวิจัยนั้นๆ โดยเสรีภาพ เรื่องนี้เป็นจริงสำหรับวิชาการทุกสาขา แต่เฉพาะอย่างยิ่งในสาขาสังคมศาสตร์ยิ่งสำคัญ เพราะเกี่ยวกับการเมือง การต่างประเทศ เศรษฐกิจ ฯลฯ แม้ในทางปฏิบัติ ผู้บังคับบัญชาจะไม่ได้เคยลงโทษผู้กระทำละเมิดวินัยในข้อนี้เลยก็ตาม และแม้ว่าในระเบียบปัจจุบันข้าราชการเขียนข้อความลงในหนังสือพิมพ์ได้ ถ้าหากผู้บังคับบัญชาอนุญาตก็ตาม การที่มีข้อจำกัดเสรีภาพอยู่เช่นนี้ ก็ทำให้อาจารย์ส่วนใหญ่ย่อท้อต่อการเสี่ยงภัย และต้องใช้ความระมัดระวังจนเกินไป อุปสรรคข้อนี้ เข้าใจว่าเป็นสาเหตุสำคัญอย่างหนึ่งที่ทำให้การวิจัยในมหาวิทยาลัยมีน้อยจนเกินควร

อัตราเงินเดือนและรายได้ เป็นปัจจัยสำคัญช่วยให้ผู้มีวิชาสมัครเข้าทำงาน และคงอยู่ในตำแหน่งหน้าที่นั้นทนทานพอ ที่กล่าวเช่นนี้ขอขยายความว่า ประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ที่เรื่องเงินเดือนข้าราชการสูงหรือต่ำอย่างเดียว ประเด็นสำคัญอยู่ที่จะหาอาจารย์ประจำที่ดีๆ มาอยู่ยงคงทนในมหาวิทยาลัยได้มากพอหรือไม่ และถ้าไม่ได้มากพอ จะควรทำอย่างไร

ผู้ที่สมควรจะเป็นอาจารย์นั้นคือผู้ที่ (ก) มีความรู้ดี บวกด้วย (ข) มีฉันทะในทางวิชาการ ยอมเสียสละอย่างอื่นได้ถ้ามีโอกาสแสวงหาความรู้และเผยแพร่ความรู้ ลักษณะทั้ง ๒ ประการนี้เป็นลักษณะที่จำเป็นควบคู่กันไป ถ้าเราหาอาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยได้เพียงพอ ชนิดที่มีลักษณะทั้งสองประการได้ ปัญหาก็หมดไปส่วนหนึ่ง อาจจะไม่ต้องคำนึงในด้านรายได้ของอาจารย์ แม้จะต่ำกว่าในอาชีพอื่น แต่ก็ยังคงมีปัญหาด้านความยุติธรรมในสังคม เพราะถ้ารายได้อาจารย์ต่ำกว่าในอาชีพอื่น ก็เท่ากับลงโทษบุคคลจำนวนหนึ่งที่ขลังพอที่จะเสียสละประโยชน์ส่วนตัวเพื่อมาเป็นอาจารย์ประจำ

แท้จริง ผู้ที่เป็นอาจารย์หรือผู้ที่อาจสมัครเข้ามาเป็นอาจารย์ประจำก็เป็นมนุษย์ปุถุชนแบบคนอื่นๆ มีกิเลสความต้องการทางวัตถุไม่มากก็น้อยด้วยกันทุกคน ถ้ารายได้จากอาชีพอาจารย์เลวกว่ารายได้จากอาชีพอื่นมากแล้ว ก็จะหาอาจารย์มาประจำมหาวิทยาลัยได้ยากยิ่งขึ้น

ข้อนี้เป็นข้อที่รับกันอยู่ทั่วไป เพราะรัฐบาลก็ยังพยายามสนับสนุนให้อาจารย์มหาวิทยาลัยได้รับการปฏิบัติซึ่ง (ในหลักการ) ดีกว่าข้าราชการพลเรือนอื่นๆ เว้นแต่ตุลาการและอัยการ คือให้อยู่ในระบบ ก.ม. แทนระบบ ก.พ. ซึ่งหมายความว่าอาจารย์มหาวิทยาลัยสามารถเลื่อนขั้นได้สะดวกโดยไม่ต้องติดตัน

แต่วิธีแก้ปัญหาด้วยระบบ ก.ม. นี้มีข้อเสียหาย ๒ ประการคือ (๑) ทำให้การปูนบำเหน็จรางวัลอาจารย์ไม่มีความสัมพันธ์กับผลงานหรือความสามารถ ใครทนเป็นอาจารย์อยู่ได้นานพอ ก็ต้องได้เป็นศาสตราจารย์ (ชั้นพิเศษ) เข้าสักวันหนึ่งทั้งๆ ที่ไม่ต้องมีคุณวุฒิ ความสามารถหรือความขยันขันแข็งอย่างใด ส่วนอาจารย์ใหม่ๆ นั้น แม้จะมีผลงานดีเด่นก็ยังคงเดินเตาะแตะ ๑ ขั้นบ้าง ๒ ขั้นบ้างตามบุญตามกรรม ล้าหลังอาจารย์เก่าที่อาจจะตายด้านแล้ว แต่เดินล่วงหน้าไปไกล วิธีการเช่นนี้ไม่เป็นการชักจูงให้ใครขะมักเขม้น มีอุตสาหะวิริยะทำงานให้ได้ผลดีเด่น (ที่ขะมักเขม้นเอง โดยไม่ต้องชักจูงก็ยังมีบ้างเป็นธรรมดา) และนอกจากนั้นยังสนับสนุนให้นักเลงดีใช้วิธีลิงชิงหลัก คืออยู่ในระบบ ก.พ. จนเกือบตัน แล้วขอย้ายมาเข้าระบบ ก.ม. เพื่อเลื่อนขั้น พอเลื่อนได้ย้ายกลับเข้าระบบ ก.พ. พอเกือบตันย้ายมา ก.ม. ใหม่ ฯลฯ

ข้อเสียหายข้อที่ (๒) เมื่อเทียบตำแหน่งต่อตำแหน่ง ชั้นต่อชั้นแล้ว ข้าราชการที่เป็นอาจารย์ก็ยังด้อยกว่าข้าราชการในกระทรวง
ทบวง กรม ปกติในด้านอำนาจ ศักดิ์ศรีและลาภสักการะด้านอื่นที่ไม่ใช่เงินเดือน อาจารย์ชั้นพิเศษไม่มีรถประจำตำแหน่ง มักจะไม่มีรายได้เพิ่มเติมในฐานะกรรมการหรือเงินรางวัลอย่างอื่น ที่เห็นได้ชัดคือ
นักเศรษฐศาสตร์ ถ้าไปดำรงตำแหน่งในสำนักงบประมาณหรือสภาพัฒนาการเศรษฐกิจ หรือกระทรวงการคลัง หรือกระทรวงพัฒนาการแห่งชาติ อำนาจก็มากกว่า ศักดิ์ศรีก็ดีกว่า รายได้ประกอบอย่างอื่น
ก็มากกว่าที่จะเป็นอาจารย์ในชั้นเดียวกัน ถ้าเป็นนักวิศวกรและเลือกรายได้ตามลำดับสูงมาหาต่ำแล้ว ก็ต้องเลือกลำดับแรกอยู่นอกราชการ คืออยู่ในวิสาหกิจเอกชน ลำดับที่ ๒ ราชการพลเรือน ลำดับที่ ๓ อาจารย์มหาวิทยาลัย

เมื่อสถานการณ์เป็นอยู่เช่นนี้ และเมื่อการพัฒนามหาวิทยาลัยขึ้นอยู่กับการผลิตและสงวนรักษาอาจารย์ที่ดีให้มากพอได้ส่วนกับนิสิตนักศึกษา ก็จำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารงานบุคคลในมหาวิทยาลัย

ระบบที่เห็นว่าควรจะนำมาใช้อนุโลม คือระบบที่มีอยู่ตามวงการรัฐวิสาหกิจต่างๆ คือ แยกอาจารย์ออกจากราชการเสีย ให้สภามหา-
วิทยาลัยเป็นผู้วางระเบียบว่าด้วยการบรรจุ แต่งตั้งถอดถอนอัตราเงินเดือน การเลื่อนขั้นเงินเดือน การเลื่อนชั้นอาจารย์ การสวัสดิสงเคราะห์ต่างๆ และบำเหน็จบำนาญ ฯลฯ เสียเอง รัฐบาลยังมีทางควบคุมเรื่องนี้อยู่ โดยใช้กรรมการที่รัฐบาลแต่งตั้งขึ้นในสภามหาวิทยาลัยด้านหนึ่ง และโดยอาศัย University Grant Committee อีกด้านหนึ่ง

ข้อที่ควรคำนึงในการวางระเบียบต่างๆ ดังกล่าวข้างต้นคือ ความมั่นคงอบอุ่นในการดำรงตำแหน่งอาจารย์ ซึ่งเป็นข้อดีของระบบราชการปัจจุบัน และซึ่งมีอยู่แล้วตามรัฐวิสาหกิจต่างๆ ฉะนั้นการแยกอาจารย์ออกจากราชการนั้น จะไม่ทำให้อาจารย์รู้สึกหวั่นไหวต่อความไม่แน่นอนในการประกอบอาชีพ แต่ในขณะเดียวกันก็สามารถอำนวยสิ่งจูงใจให้อาจารย์อยู่ยงคงทน และขะมักเขม้นต่อหน้าที่ยิ่งขึ้น

ระเบียบการแต่งตั้งอาจารย์ไม่ควรจะมีชั้นแบบข้าราชการพลเรือน แต่ควรมีการแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบตามลักษณะของงาน กล่าวคือ มีลำดับเป็นอาจารย์ผู้ช่วย อาจารย์อาวุโส ผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ ศาสตราจารย์ ศาสตราจารย์อาวุโส เป็นต้น หรืออะไรทำนองนี้ การกำหนดอัตราเงินเดือน และขั้นวิ่งก็ควรกำหนดให้ตรงต่อหน้าที่และภาระความรับผิดชอบตามหลักที่เรียกกันว่า position classification (ซึ่งแม้ในทางราชการ ก.พ. ก็พยายามจะกระทำอยู่แล้ว แต่จะต้องเสียเวลาอย่างน้อย ๕ ปี) ถ้าแยกอาจารย์ออกมาจัดเข้าระบบนี้ ก็จะกระทำได้โดยรวดเร็วและได้ผลทันตา

การพิจารณาบำเหน็จรางวัลเพื่อเลื่อนตำแหน่งอาจารย์ก็ควรจะวางระบบการประเมินผลงานซึ่งประกอบด้วยการสอน การควบคุมนิสิตนักศึกษา การช่วยบริหาร การวิจัย และการเผยแพร่ในวิชาการ

การสนับสนุนงานวิจัยในมหาวิทยาลัยจะกระทำได้ดียิ่งขึ้นต้องตามระบบนี้เพราะไม่เป็นห่วงว่า ถ้าเปิดโอกาสพิเศษให้อาจารย์แล้ว จะต้องยอมให้ข้าราชการประเภทอื่นได้รับโอกาสเหล่านั้นอย่างในระบบปัจจุบัน เช่น การให้ลาไปวิจัย(sabbaticalleave) ก็จะสนับสนุนได้ง่ายขึ้น

การปฏิบัติต่างๆ แก่อาจารย์ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้นนั้น คงจะใช้เป็นบรรทัดฐานได้สำหรับมหาวิทยาลัยส่วนมาก กล่าวคืออัตราเงินเดือนก็เท่าๆ กัน ในตำแหน่งเดียวกัน แต่ถ้ามีปัญหาพิเศษสำหรับมหาวิทยาลัยบางแห่ง เช่น มหาวิทยาลัยในต่างจังหวัดซึ่งหาอาจารย์ได้ยากกว่าในกรุงเทพฯ ก็อาจจะมีข้อจูงใจพิเศษให้ยกเว้นเป็นรายๆ ไป กระทำเช่นนี้ได้ง่ายกว่าในระบบราชการปัจจุบัน

เท่าที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ ผู้เขียนรู้สึกว่าเป็นการแก้ปัญหาเรื่องขาดแคลนอาจารย์ดีได้ดีพอสมควร และหวังว่าอาจารย์ต่างๆ คงจะเห็นด้วยเป็นส่วนใหญ่ แต่ถ้ามีอาจารย์บางท่านทั้งผู้ใหญ่และผู้น้อยยังรักการเป็นข้าราชการอยู่ ก็ควรจะเคารพในสิทธิเสรีภาพของท่าน โดยให้คงอยู่ในระบบราชการดังเดิมเฉพาะคน จะทำเช่นนี้ก็ทำง่าย ไม่ยุ่งยากแก่การปฏิบัติ หรือถ้าจะต้องการให้มีเพียงระบบเดียวในมหาวิทยาลัยต่างๆ วิธีที่ดีก็คือการใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยทั่วไป ถ้าฝ่ายข้างมากต้องการเป็นอย่างไร ฝ่ายข้างน้อยก็ควรอนุโลมตาม ซึ่งเป็นธรรมในระบอบประชาธิปไตยในหมู่ปัญญาชน

 

 

[1]  ข้อนี้ย่อมหมายความด้วยว่า บุคคลคนเดียวไม่ควรดำรงตำแหน่งสำคัญในมหาวิทยาลัยมากกว่าหนึ่งตำแหน่ง