ค. บทสนทนา เรื่องการปรับปรุงแก้ไข กฎหมายวิธีการงบประมาณ

ค. บทสนทนา
   เรื่องการปรับปรุงแก้ไข
   กฎหมายวิธีการงบประมาณ

จาก วารสารกรมบัญชีกลาง ปีที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๐๓

 

 

 

ค่ำวันนี้ ไทยทีวีขอเสนอรายการความรู้เกี่ยวกับด้านการคลังและการเงินของแผ่นดิน ท่านผู้ชมคงจะทราบแล้วว่า เมื่อวันพฤหัสที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๐๓ รัฐสภาได้พิจารณาร่างกฎหมายวิธีงบประมาณฉบับที่ ๒ และให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่นี้ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ ซึ่งมีเรื่องที่น่าสนใจและประชาชนทั่วไปควรจะทราบอยู่บางเรื่อง ไทยทีวีจึงได้เชิญผู้ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้โดยตำแหน่งหน้าที่ ทั้งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านการคลังและการเงิน มาให้คำชี้แจงและความเห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายดังกล่าวเป็นการสมควร และเป็นประโยชน์ต่อการเงินของแผ่นดินอย่างไรบ้าง

ผู้ที่ไทยทีวีได้เชิญมาในค่ำวันนี้ คือ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย กับคุณบุญมา วงศ์สวรรค์ อธิบดีกรมบัญชีกลาง

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: ท่านผู้อำนวยการครับ ผมใคร่จะขอเรียนถามถึงสาระสำคัญของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับแม่บทว่าเป็นเรื่องเกี่ยวกับอะไร และได้มีแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่กล่าวนี้ไปในลักษณะใดบ้าง

ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ: กฎหมายฉบับแม่บทนั้น บัญญัติหลักการต่างๆ เกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณว่าจะต้องมีลักษณะอย่างไร และกระทรวงทบวงกรมที่เกี่ยวข้องจะต้องปฏิบัติอย่างไรในการขอ
งบประมาณ นอกจากนี้ก็เป็นเรื่องเกี่ยวกับการควบคุมงบประมาณ เพื่อให้การใช้จ่ายเงินของแผ่นดินเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของรัฐสภา สรุปได้ว่า เป็นเรื่องเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติในวงราชการเป็นส่วนมาก กำหนดหลักเกณฑ์ให้การใช้เงินของรัฐบาลซึ่งส่วนใหญ่ได้มาจากภาษีอากรที่เรียกเก็บจากประชาชนให้เป็นไปโดยประหยัดและมีประสิทธิภาพ

อีกเรื่องหนึ่งเป็นข้อกำหนดให้ตั้งเงินทุนขึ้นก้อนหนึ่งเรียกว่าเงินทุนสำรองจ่าย เป็นเงินหนึ่งร้อยล้านบาท สำหรับให้รัฐบาลโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีนำไปใช้จ่ายได้ในกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่ราชการแผ่นดิน

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: สำหรับเรื่องกู้เงินนี้ ผมอยากจะขอเรียนถามท่านอธิบดีว่า ตามปกติรัฐบาลก็กู้เงินอยู่เป็นประจำแล้ว ทำไมถึงจำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจกู้เงินอีก และก็ที่กู้ไปก่อนๆ นั้น ใช้อำนาจ

อธิบดีกรมบัญชีกลาง: การกู้เงินของรัฐบาลนั้น ที่แล้วมาปฏิบัติอยู่ ๒ วิธี วิธีหนึ่งโดยขออำนาจจากรัฐสภาด้วยการออกกฎหมายเป็นการเฉพาะเรื่องเช่นที่เคยปฏิบัติมานั้น ตามปกติก็จะไม่มีความจำเป็นเพราะเหตุว่าตามกฎหมายที่แก้ไขใหม่นี้ เมื่อพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีประกาศใช้แล้ว รัฐบาลก็มีอำนาจกู้เงินเป็นการอัตโนมัติ โดยบังคับอยู่ในวงเงินเท่าที่รายได้ไม่พอกับรายจ่าย

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: ผมมีข้อสงสัยกับเรื่องการเบิกเงินเกินบัญชี ซึ่งอยากจะขอถามเพิ่มเติม ผมทราบว่าตามปกติบริษัทร้านค้าโดยทั่วๆ ไปต้องอาศัยวิธีเบิกเงินเกินบัญชีด้วยกันทั้งนั้น จะกระทั่งคนทั่วๆ ไปเห็นเป็นเรื่องธรรมดา แต่ทำไมรัฐบาลจึงจะเลิกใช้วิธีเบิกเงินเกินบัญชีเสีย มีเหตุหรือข้อบกพร่องอย่างใดหรือครับ

อธิบดีกรมบัญชีกลาง: เรื่องนี้ผมใคร่ขอให้คุณป๋วยเป็นผู้ให้ความเห็นในฐานะเป็นผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะธนาคารชาติเป็นเจ้าของเงินที่ให้รัฐบาลเบิกเกินบัญชีอยู่

ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ: ความเห็นของผมในเรื่องนี้ การเบิกเงินเกินบัญชีไม่มีความเสียหายอะไรมากมายนัก ไม่ว่าจะเป็นกรณีเอกชนหรือรัฐบาล ถ้าเป็นการชั่วคราวและลูกหนี้มีฐานะการเงินพอดีที่จะชำระหนี้ได้ตามกำหนด แต่ถ้าการเบิกเงินเกินบัญชีนั้นกระทำกันไปโดยผู้เบิกไม่มีปัญญาที่จะชำระคืนได้ก็ต้องไปเบิกเงินเกินบัญชีมา
ใช้จ่าย ก็จะมีผลทำให้เครดิตของรัฐบาลมีมากยิ่งขึ้น ประชาชนก็จะ
อุ่นใจมากขึ้นเมื่อรู้ว่ารัฐบาลมีฐานะการเงินมั่นคงเพียงพอ

ความจริงรัฐบาลไทยได้ใช้วิธีเบิกเงินเกินบัญชีมาประมาณ ๙ ปีแล้วจนกระทั่งเงินที่เบิกเกินบัญชีในระยะต้นเดือนตุลาคมมีอยู่ประมาณ ๓,๕๐๐ ล้านบาท ซึ่งก็หมายความว่าเงินคงคลังของรัฐบาลมีแต่ตัวเลขติดลบตลอดมา ในระยะเวลานั้นฐานะการเงินในลักษณะนี้ ซึ่งไม่เหมาะกับการบริหารการคลังที่ดี ถ้าจะต้องกู้เป็นการถาวร และควรกู้ในลักษณะขายพันธบัตรให้เอกชนมากกว่า เพราะการกู้เงินจากธนาคารชาติก็มีผลให้มีการพิมพ์ธนบัตรมาใช้เพิ่มเติม ซึ่งถ้ากระทำไปโดยปราศจากความระมัดระวังและไม่มีขอบเขตแล้ว ก็จะมีผลเสียหายทางเศรษฐกิจทำให้เกิดเงินเฟ้อได้ ฉะนั้นเมื่อรัฐบาลสามารถเลิกวิธีเบิกเงินเกินบัญชีได้ ผมก็เห็นว่าจะมีประโยชน์ต่อการเงินของประเทศมาก

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: ผมเชื่อว่าท่านผู้ชมทางบ้านคงจะสนใจ ที่จะทราบว่าทำไมรัฐบาลจึงสามารถเลิกวิธีเบิกเงินเกินบัญชีได้ ทั้งๆ ที่จำเป็นต้องใช้วิธีนี้มาในระยะเวลาประมาณ ๙ ปีที่แล้ว อธิบดีจะกรุณาชี้แจงให้ทราบได้ไหมครับ

อธิบดีกรมบัญชีกลาง: การที่รัฐบาลนี้สามารถยกเลิกระบบการเบิกเงินเกินบัญชีได้ ก็โดยอาศัยทุนของชาติที่ได้สะสมไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างหนึ่ง กับอาศัยเหตุที่ฐานะการเงินของรัฐบาลในขณะนี้ดีขึ้นและคาดได้ว่าจะดีต่อไปอีกประการหนึ่ง ในการนี้กระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทยได้ทำความตกลงกัน ซึ่งตามข้อตกลงนี้เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยได้กระทำการหักบัญชีแล้ว ก็มีผลให้บัญชีเงินคงคลังของรัฐบาลเปลี่ยนจากตัวแดงเป็นตัวดำ คือรัฐบาลมีเงินฝากอยู่กับธนาคารชาติในชั้นต้นถึงประมาณ ๔๐๐ ล้านบาท แทนที่จะเป็นลูกหนี้ธนาคารชาติดังแต่ก่อน

การยกเลิกระบบการเบิกเงินเกินบัญชีตามที่กล่าวมานี้ ผมเห็นว่าเป็นเรื่องที่ประชาชนน่าจะยินดี เพราะเป็นการแสดงเจตนาของรัฐบาล ที่จะจัดระบบการคลังของประเทศให้เป็นไปตามมาตรฐานที่ดี ตรงไปตรงมา ไม่ปล่อยให้มีหนี้สินรุงรังโดยไม่มีกำหนด ชำระแน่นอนดังที่ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีได้แถลงให้แก่ประชาชนทราบแล้วเมื่อวันครบรอบปีที่ ๒ ของการปฏิวัติในการที่กระทรวงการคลังได้ทำความตกลงกับธนาคารแห่งประเทศไทยเรื่องเลิกเบิกเกินบัญชีนี้ ยังมีข้อตกลงกันอีกหลายข้อ แต่เรื่องนี้ผมอยากจะขอให้คุณป๋วยช่วยอธิบายในฐานะที่เป็นผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ: ข้อที่ควรจะเป็นที่สนใจของพ่อค้าประชาชน และธนาคารพาณิชย์เป็นพิเศษก็คือเรื่องตั๋วเงินคลัง ตั๋วเงินคลังนี้คือเอกสารที่รัฐบาลออกในการกู้เงินระยะสั้น (ประมาณ ๓–๔ เดือน) ผิดกับพันธบัตรซึ่งเป็นเอกสารในการกู้เงินระยะยาว แต่เดิมมาตั๋วเงินคลังนี้ไม่มีความสำคัญประการใด เพราะเป็นเรื่องกู้เงินระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทย กับกระทรวงการคลังกันเอง ดอกเบี้ยก็สมยอมกันมาก่อน กดต่ำไว้ในระดับร้อยละ ๒ หรือ ๓ ต่อปี บัดนี้ รัฐบาลได้อนุมัติให้กระทรวงการคลังออกตั๋วเงินคลังได้ในอัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น ไม่เกินร้อยละ ๕ ต่อปี ซึ่งเป็นดอกเบี้ยใกล้เคียงความจริงในท้องตลาด เป็นที่คาดหมายได้ว่าธนาคารพาณิชย์ต่างๆ คงจะนิยมยิ่งขึ้น เพราะเป็นวิธีช่วยธนาคารพาณิชย์ให้มิต้องเก็บเงินสดไว้เกินสมควร เอาซื้อตั๋วเงินคลังหาผลประโยชน์ได้ และเมื่อการซื้อขายตั๋วเงินคลังแพร่หลายขึ้นในท้องตลาดแล้วก็หวังว่าจะเป็นขั้นหนึ่งในการจัดตั้งตลาดตั๋วเงินขึ้นในประเทศ อำนวยการให้การเงินถ่ายเทได้สะดวกยิ่งขึ้น และจะเป็นผลสะท้อนให้การค้าขายสะดวกสบายขึ้นอีกต่อไป

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: ขอบคุณมากครับ ผมเชื่อว่าประชาชนทุกคนก็คงจะมีความรู้สึกปิติยินดีกับนโยบายขอรัฐบาลในด้านนี้ ผมใคร่จะเรียนถามถึง วิธีกู้เงินมาชดเชยงบประมาณขาดดุลอีกวิธีหนึ่งคือ การออกกฎหมายกู้เงินเป็นครั้งๆ ไป โดยกำหนดระยะเวลา และวงเงินเอาไว้ซึ่งท่านอธิบดี ได้ชี้แจงแล้วว่าขณะนี้จะไม่ทำเช่นนั้นอีกแล้ว แต่จะใช้อีกวิธีหนึ่งตามที่กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่บัญญัติไว้ ท่านผู้อำนวยการจะกรุณาชี้แจงได้ไหมครับว่า วิธีใหม่จะดีกว่าวิธีเก่าอย่างใด

ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ: ตามหลักเกณฑ์เดิมนั้น รัฐบาลใช้วิธีขออำนาจกู้เงินครั้งหนึ่งเป็นเวลาหลายปี และเป็นวงเงินครั้งละหลายพันล้านบาท ตามวิธีเก่านี้ การกู้เงินของรัฐบาลไม่มีความสัมพันธ์กับความจำเป็น อาจจะเป็นผลเสียหายต่อการเงินของประเทศได้ถ้ารัฐบาลไม่มีความรับผิดชอบเพียงพอ แต่ตามวิธีการใหม่นี้ รัฐบาลได้กำหนดขอบเขตของการกู้เงินมาใช้จ่ายในราชการแผ่นดินไว้เป็นปีๆ โดยไม่ให้เกินร้อยละ ๒๐ ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่าย ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลจะตั้งงบประมาณรายจ่ายไว้ใช้จ่ายอย่างสุรุ่ยสุร่าย โดยไม่คำนึงถึงรายได้ไม่ได้ ถ้ารัฐบาลจำเป็นจะต้องใช้จ่ายมาก โดยมีงบประมาณขาดดุลจำนวนที่ขาดดุลก็จะต้องมี ไม่เกินร้อยละ ๒๐ ของรายจ่ายที่ประมาณเอาไว้ ฉะนั้นถ้ารัฐบาลมีโครงการทำนุบำรุงประเทศโดยต้องใช้เงินเพิ่มมากเป็นพิเศษ รัฐบาลก็จะต้องหารายรับทางอื่นเพิ่มขึ้น ถ้ารัฐสภาเห็นว่าโครงการจ่ายเงินของรัฐบาลนั้นไม่สมควรก็จะไม่ยอมอนุมัติให้กู้เงินมากนัก รัฐสภาก็มีอำนาจที่จะจำกัดการใช้จ่ายของรัฐบาลลงไป หรือให้เพิ่มรายได้ขึ้น

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: ท่านอธิบดีกรมบัญชีกลางจะมีความเห็นเพิ่มเติม เกี่ยวกับเรื่องนี้ไหมครับ

อธิบดีกรมบัญชีกลาง: ผมเห็นด้วยกับความเห็นของคุณป๋วย การที่รัฐบาลเลิกวิธีกู้เงินแบบเก่ามาใช้วิธีใหม่ ซึ่งมีขอบเขต และไม่ทำให้รัฐบาลมีหนี้สินล้นพ้นตัวนี้ จะมีผลในทางช่วยรักษาเสถียรภาพของเงินตรา ดังนี้ก็เท่ากับเป็นการวางรากฐานอันมั่นคงเพื่อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ผมเห็นว่าในบรรดาโรคร้ายๆ ทางเศรษฐกิจของประเทศไม่มีโรคใดร้ายกว่าโรคการเงินที่เรียกกันว่าเงินเฟ้อ เมื่อรัฐบาลจำกัดอำนาจการกู้เงินของตนเองเช่นนี้แล้ว ก็เป็นหลักประกันอย่างดีว่าโรคเงินเฟ้อจะไม่เกิดอย่างแน่นอน

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: นอกจากเรื่องการกู้เงินซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณแล้ว ยังมีหลักการสำคัญอีกเรื่องคือ เรื่องการตั้งเงินทุนสำรองจ่ายจำนวน ๑๐๐ ล้านบาทขึ้นมาเพื่อใช้ในราชการแผ่นดิน ผมใคร่จะขอให้ท่านผู้อำนวยการสำนักงบประมาณช่วยให้ความกระจ่างแก่ผู้ชมรายการของเราด้วยว่า เหตุใดจึงจำเป็นต้องตั้งเงินทุนสำรองจ่ายขึ้น

ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ: เงินทุนสำรองจ่ายจำนวน ๑๐๐ ล้านบาทนี้ มีหลักการอยู่ว่า ในกรณีงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้ตามกฎหมายไม่พอกับความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่าย รัฐบาลก็อาจจะนำเงินทุนก้อนนี้ไปใช้จ่ายได้ตามความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่ราชการแผ่นดินและเมื่อจ่ายไปแล้ว ก็มีเงื่อนไขว่า รัฐบาลจะต้องขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินทุนสำรองจ่ายในปีต่อไป ซึ่งเป็นวิธีการรัฐสภาได้รับรู้เกี่ยวกับการที่รัฐบาลได้จ่ายเงินนี้ไปด้วย

เหตุผลที่ตั้งเงินทุนสำรองจ่ายขึ้นมาก็คือ การตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น เราต้องประมาณการล่วงหน้าเป็นเวลานาน เช่น งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ๒๕๐๔ เราเริ่มต้นประมาณกันตั้งแต่กลางปี ๒๕๐๓ การประมาณการล่วงหน้านานๆ เช่นนี้ อาจปรากฏในภายหลังได้ว่าสถานการณ์และสิ่งแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป และมีความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่ายมากกว่าที่คาดคะเนไว้ในตอนแรกได้ ซึ่งถ้าไม่จ่ายก็อาจจะเกิดความเสียหายแก่ราชการ ในกรณีเช่นนี้ ถ้าเรามีเงินทุนสำรองจ่ายไว้ก็จะช่วยแก้ไขปัญหาได้

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: ท่านอธิบดีกรมบัญชีกลางมีความเห็นอย่างไร ในเรื่องนี้บ้างครับ

อธิบดีกรมบัญชีกลาง: ความจริงในกรณีที่มีเหตุผลพิเศษ และรัฐบาลจำเป็นต้องจ่ายเงินมากกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายนั้น รัฐบาลอาจจะทำได้หลายวิธีตามกฎหมายคือ วิธีที่ ๑ โดยการออกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม แต่วิธีนี้ถ้าเป็นกรณีจำเป็นและเร่งด่วน ก็จะใช้ไม่ได้ผล เพราะการออกกฎหมายมีวิธีการที่กินเวลานาน ซึ่งอาจจะไม่ทันกับความต้องการก็ได้ เช่น ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ ซึ่งรัฐบาลต้องจ่ายเงินช่วยเหลือราษฎรที่ประสบภัยพิบัติเป็นจำนวนมาก ถ้าต้องรอออกกฎหมายก่อนก็จะไม่ทันกับความต้องการ เป็นต้น ส่วนวิธีที่ ๒ เป็นวิธีที่ใช้เงินคงคลังทดรองจ่ายไปก่อน ซึ่งกฎหมายเงินคงคลังให้อำนาจรัฐบาลใช้จ่ายได้หลายกรณี แต่วิธีนี้ก็ยังไม่ดีเท่าที่ควร เพราะเป็นการให้อำนาจรัฐบาลโดยไม่มีขอบเขตจำกัด คือไม่มีวงเงินกำหนดเอาไว้ ถ้ารัฐบาลไม่คำนึงถึงความรับผิดชอบในด้านการเงินของประเทศแล้ว ก็อาจใช้อำนาจนี้อย่างฟุ่มเฟือยจนเป็นเหตุให้เงินหมดคลังจนติดลบก็ได้ ซึ่งเป็นบทเรียนอันหนึ่งที่เราได้ประสบมาแล้ว ฉะนั้นการตั้งเงินทุนสำรองจ่ายขึ้นมาจึงเป็นวิธีที่เหมาะที่สุด คือไม่ตึงเกินไป แต่ก็ไม่หลวมเกินไป

เจ้าหน้าที่ไทยทีวี: (กล่าวปิดรายการ)