ก. วิจารณ์หนังสือ

ภาคผนวก

ก. วิจารณ์หนังสือ

 

ชื่อหนังสือ             Treasury Control: The co-ordination of fi-
                       nancial and economic policy in Great Britain

ผู้แต่ง                  Samuel H. Beer

ผู้พิมพ์โฆษณา ฯลฯ   Clarendon Press, Oxford 1950

                       138 pages – 15 shillings.

 

สิงหาคม ๒๔๙๙

 

หนังสือเล่มเล็กนี้ผู้แต่งเป็นศาสตราจารย์อเมริกันสอนวิชารัฐศาสตร์ที่มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้รับทุนของ Social Advanced Research Council และ Harvard Foundation for Advanced Research ไปค้นคว้าดูวิธีที่ประเทศอังกฤษ ใช้กระทรวงการคลังเป็นเครื่องมือประสานนโยบายทั้งในด้านการคลังและเศรษฐกิจ

ผู้เขียนแบ่งหนังสือออกเป็น ๔ บท บทแรกว่าด้วยการจัดระเบียบราชการในกระทรวงการคลัง บทที่ ๒ การประสานนโยบายการคลัง บทที่ ๓ การประสานนโยบายเศรษฐกิจ และบทที่ ๔ ว่าด้วยลักษณะแห่งอำนาจของกระทรวงการคลัง บทที่ ๑ และบทที่ ๔ เป็นความทั่วไปเพื่อชี้แจงให้ความแจ่มแจ้งในตอนขึ้นต้นและลงท้ายหนังสือ บทที่ ๒ แสดงถึงวิธีทำงบประมาณประจำปีและปัญหาเกี่ยวกับการผูกพันรายจ่ายของรัฐบาล และการที่กรมบัญชีกลางจะควบคุมรายจ่ายของกระทรวงทบวงกรมต่างๆ น่าจะเป็นที่สนใจในประเทศไทยสำหรับท่านรัฐมนตรีว่าการคลัง ปลัดกระทรวง ผู้เชี่ยวชาญการคลัง อธิบดีกรมบัญชีกลาง และเจ้าหน้าที่กองงบประมาณและกองธนาธิการ บทที่ ๓ เท่าที่เกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจน่าจะเป็นที่สนใจของท่านที่กล่าวถึงมาข้างต้น และนอกจากนั้นหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องในประเทศไทย เช่น สภาเศรษฐกิจแห่งชาติ คณะกรรมการผังเศรษฐกิจฯ และธนาคารแห่งประเทศไทย

ข้าพเจ้าได้ส่งหนังสือเล่มนี้มาเสนอท่านปลัดกระทรวงการคลังเพื่อใช้เป็นประโยชน์ในราชการในสำนักงานปลัดฯ และกรมบัญชีกลางต่อไป

หน่วยราชการต่างๆ ในกระทรวงการคลัง

หน่วยราชการที่เรียกว่า H.M.Treasury นั้น ไม่ตรงกับกระทรวงการคลังของไทยนัก ราชการสรรพากร และสรรพสามิตกับศุลกากรของอังกฤษ แม้ว่าจะขึ้นต่อรัฐมนตรีการคลังก็ดี ไม่อยู่ใน Treasure รายการเกี่ยวกับการจ่ายเงินของกรมธนารักษ์ของไทยเป็นหน่วยต่างออกไป ในประเทศอังกฤษ คือ Paymaster–General’s Office ก.พ. ของอังกฤษทำหน้าที่เฉพาะสอบคัดเลือกข้าราชการ ส่วนการวางระเบียบราชการและควบคุมการบรรจุแต่งตั้งข้าราชการอยู่ในหน้าที่กรมหนึ่งของกระทรวงการคลังเรียกว่า Establishments ซึ่งมีหน้าที่เปรียบได้กับกองเงินเดือนของกรมบัญชีกลางไทยบวกด้วยหน้าที่ของ ก.พ. ส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมระเบียบราชการและการแต่งตั้งข้าราชการ

ถ้าจะเทียบกับกระทรวงการคลังของไทย คือจะกล่าวได้ว่า H.M.Treasury มีหน้าที่ของสำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง + กรมบัญชีกลาง + ก.พ. + สภาเศรษฐกิจแห่งชาติ + หน้าที่ดูแลการเงินระหว่างประเทศ (ซึ่งกว้างขวางกว่าของไทย) H.M.Treasury แบ่งหน้าที่ราชการออกดังนี้คือ

(๑) Economic Affairs ว่าด้วยนโยบายเศรษฐกิจและผังเศรษฐกิจเทียบได้สำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง สภาเศรษฐกิจแห่งชาติและคณะกรรมการผังเศรษฐกิจ

(๒) Establishments ว่าด้วยระเบียบวิธีปฏิบัติราชการ การฝึกหัดอบรมและอัตรากำลัง เทียบได้กับกองเงินเดือนของกรมบัญชีกลาง และส่วนหนึ่งของ ก.พ.

(๓) Supply Services ว่าด้วยการพิจารณางบประมาณ การควบคุมการจ่ายเงินของหน่วยราชการต่างๆ เทียบได้กับกองงบประมาณ กองค่าใช้สอยของกรมบัญชีกลาง และงานส่วนหนึ่งในสำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง

(๔) Home Finance ว่าด้วยวิธีการทำบัญชีและควบคุมบัญชีงบประมาณเท่าที่เกี่ยวกับการเงินภายในประเทศ เทียบได้กับราชการของกองประมวลบัญชี กองธนาธิการ กองสำรวจรายได้ และผู้ชำนาญการบัญชีในกรมบัญชีกลาง

(๕) Overseas Finance ว่าด้วยการเงินต่างประเทศ เทียบได้กับราชการของกองการเงินต่างประเทศในกรมบัญชีกลางและส่วนหนึ่งของราชการในสำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง (แต่ของอังกฤษมีหน้าที่มากกว่าของไทยมาก)

การประสานนโยบายการคลังในบทที่ ๓ ของหนังสือนี้เป็นราชการในหน้าที่ของ Supply Service และการประสานนโยบายเศรษฐกิจในบทที่ ๔ ของหนังสือ เป็นหน้าที่ในราชการของ Economic Affairs สำหรับนโยบายเศรษฐกิจนั้นก็ยังมีกองผู้เชี่ยวชาญเศรษฐกิจเป็นพิเศษอีกกองหนึ่งเล็กๆ ในความรับผิดชอบของที่ปรึกษาเศรษฐกิจของรัฐบาลแต่ร่วมประสานงานราชการอยู่กับ Economic Affairs

ผู้บังคับบัญชา H.M.Treasury ในด้านราชการประจำนั้น แต่เดิมมาได้แก่ปลัดกระทรวงการคลัง (Permanent Secretary to The Treasury) มีผู้ช่วยเป็นรองปลัดกระทรวง (Deputy Secretary) กับมีข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ชั้นอธิบดีอีกหลายนาย แต่ในปลายปี ๒๔๙๙ เป็นต้นไป รัฐบาลอังกฤษได้ประกาศเปลี่ยนแปลงเป็นปลัดกระทรวงการคลังร่วมกัน ๒ คน คนหนึ่งเป็นหัวหน้าของราชการประจำทั่วไป (ไม่แต่ในกระทรวงการคลังเท่านั้น) และเป็นเลขาธิการคณะรัฐมนตรีด้วย มีหน้าที่รับผิดชอบในราชการส่วน Establishment และบังคับบัญชาข้าราชการพลเรือนทั่วไป อีกคนหนึ่งเป็นผู้รับผิดชอบและมีอำนาจหน้าที่ในด้านเศรษฐกิจงบประมาณ และการบัญชีกลาง

การประสานนโยบายการคลัง

การประสานนโยบายการคลังที่กล่าวถึงนี้คือ การทำงบประมาณ และการควบคุมงบประมาณทั้งรายได้และรายจ่าย อังกฤษถือหลักอยู่ว่า หน่วยราชการใดจะมีโครงการแผนงานต่างๆ ที่จะเสนอต่อรัฐมนตรีแล้ว จะต้องให้กระทรวงการคลังพิจารณาก่อนเพื่อแสดงความเห็นในเรื่องการเงิน และเมื่อตกลงกับในชั้นคณะรัฐมนตรีแล้วก็ดำเนินการตั้งงบประมาณตามหลักการที่ตกลงกันนั้น โดยกระทรวงการคลังจะต้องพิจารณาด้วยว่าในงบประมาณประจำปีนั้นๆ จะมีเงินพอหรือไม่ กล่าวโดยย่อก็คือ หลักการที่ใช้กันอยู่เป็นหลักการต่อไปนี้

(๑) แผนงานต่างๆ จะต้องได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังก่อนจึงจะพิจารณาตั้งงบประมาณจ่ายเงินได้ (requirement of prior approval by the Treasury)

(๒) การตั้งงบประมาณรายจ่ายสำหรับแผนงานใดๆ ต้องแล้วแต่จะวินิจฉัยในเวลาพิจารณางบประมาณประจำปี (Prior approval does not entail approval of an estimate: expenditure is determined at the annual review of estimates)

การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามหลักการข้อ (๑) นั้น กองต่างๆ ในกระทรวงการคลังเป็นผู้พิจารณาอยู่ตลอดเวลาตามที่กรมต่างๆ จะเสนอมา และเมื่อตกลงกันในรายละเอียดแล้ว การพิจารณาตั้งงบประมาณประจำปีตามข้อ (๒) ก็ทำได้ง่ายและรวดเร็วคือใช้เวลารวบรวมพิจารณาในกระทรวงการคลังเพียง ๒ เดือน และใช้เจ้าหน้าที่เพียงไม่เกิน ๑๐ คน ปัญหาเรื่องการตัดทอนรายจ่ายที่กระทรวงทบวงกรมต่างๆ ขอมานั้น ก็เป็นเรื่องที่รัฐมนตรีและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ของคลังพิจารณาได้โดยเร็ว (วิธีนี้ดีกว่าของอเมริกามาก) ถ้าจะเปรียบกับของไทยในการทำงบประมาณประจำปีแล้ว ก็แปลว่า ใช้กองค่าใช้สอยและกองงบประมาณร่วมกันพิจารณาโครงการต่างๆ เป็นกองๆ ไป กองละ ๒–๓ กระทรวง) เสร็จแล้ว กองงบประมาณรวบรวมทำงบประมาณประจำปีใช้เวลาเพียง ๒ เดือนโดยรับนโยบายจากรัฐมนตรีจัดสรรรายจ่ายให้ถูกต้องกับนโยบายงบประมาณของรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง

การผูกพันรัฐบาล ก่อนที่จะได้รับความตกลงกับกระทรวงการคลังตามหลักข้อ (๑) ข้างต้นนั้น กระทรวงทบวงกรมจะทำการผูกพันกับใครที่จะจ้างหรือซื้อของประการใดไม่ได้เป็นอันขาด แต่เมื่อได้ตกลงกันในหลักการแล้ว กระทรวงต่างๆ ทำความผูกพันได้ในหลักการ ถ้าจะผูกพันในรายละเอียดก็ต้องทำความตกลงกับกระทรวงการคลังในรายละเอียดนั้นด้วย

หลักการโอนเงินตามงบประมาณ นั้น คล้ายๆ กับของไทย คือจะโอนระหว่างรายการย่อยต้องได้รับอนุมัติจากกระทรวงการคลัง จะโอนระหว่างประเภทใหญ่นอกจากจะได้รับอนุมัติจากกระทรวงการคลังแล้ว ยังต้องได้รับอนุมัติจากสภาผู้แทนราษฎรอีกโสดหนึ่ง

การจ่ายเงินและการผูกพันรายจ่ายเงินของงบประมาณ เมื่อมีรายจ่ายหรือความจำเป็นที่จะต้องผูกพันรัฐบาลให้จ่ายเงิน ในเมื่อยังไม่มีงบประมาณหรือมีงบประมาณแล้วแต่ไม่พอจ่าย กระทรวงต่างๆต้องทำความตกลงกับกระทรวงการคลัง แล้วจึงจะจ่ายหรือผูกพันได้ ตามปกติ ก่อนที่จะผูกพันหรือจ่ายเงินนอกงบประมาณอย่างนี้รัฐบาลจะต้องแถลงให้สภาฯ ทราบล่วงหน้า และเมื่อจ่ายหรือผูกพันไปแล้วก็ให้สภาฯ อนุมัติภายหลัง

การเสนองบประมาณรายจ่ายของกลาโหม งบประมาณรายจ่ายของกลาโหม กระทรวงกลาโหมเป็นผู้เสนอตรงต่อสภาฯ โดยรัฐมนตรีว่าการคลังตกลงกับกระทรวงกลาโหมในยอดเงินยอดใหญ่ๆ รัฐมนตรีกลาโหมเป็นผู้จัดสรรให้กองทัพต่างๆ ตามความต้องการภายในวงเงินที่ตกลงกันนั้น และเมื่อได้เสนอสภาฯ แล้ว กระทรวงกลาโหมจะต้องยื่นรายละเอียดทำความตกลงกับเจ้าหน้าที่ของกระทรวงการคลังภายหลัง

อำนาจรัฐสภาในการควบคุมงบประมาณ นอกจากที่งบประมาณประจำปีจะต้องรับอนุมัติจากรัฐสภาแล้ว สภาผู้แทนยังมีคณะกรรมาธิการควบคุมอยู่อีก ๒ คณะ คือ

(๑) Public Accounts Committee มีหน้าที่ตรวจและวินิจฉัยรายงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจบัญชีรายจ่ายต่างๆ

(๒) Select Committee on Estimates มีหน้าที่หยิบยกเอกสารดำเนินงานของรัฐบาลเป็นเรื่องๆ มาพิจารณา ดูว่าวิธีดำเนินการในเรื่องนั้นๆ ถูกหลักการและเป็นโดยสมรรถภาพและประหยัดหรือไม่ กรรมาธิการทั้ง ๒ ประเภทนี้น่าจะนำมาใช้ตั้งในสภาของไทย แต่ควรระวังอย่าตั้งกรรมาธิการของสภาให้มากจนเกินไปอย่างในสหรัฐอเมริกา เพราะสมาชิกสภาไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญ ควรทำหน้าที่นักการเมืองที่ดี ควบคุมผู้เชี่ยวชาญโดยทั่วไป

การประสานนโยบายเศรษฐกิจ

ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจของประเทศกับการคลังของรัฐบาล
นั้นได้เป็นที่เข้าใจกันระหว่างนักศึกษาและอาจารย์เศรษฐศาสตร์เป็นเวลานานแล้ว แต่ในทางปฏิบัติการคลังกับเศรษฐกิจยังคงแยกกันเดินคนละทางอยู่จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ สหรัฐอเมริการัฐบาลเริ่มประสานนโยบายการคลังกับนโยบายเศรษฐกิจเมื่อก่อนสงครามโลกครั้งที่ ๒ ประเทศอังกฤษล้าหลังกว่าอเมริกาในเรื่องนี้เพิ่งได้เริ่มในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ ๒ หลังจากที่ได้พยายามตั้งหน่วยราชการเศรษฐกิจในกระทรวงการคลังและคณะรัฐมนตรีมาแล้วเมื่อตอนเศรษฐกิจตกต่ำ ค.ศ.๑๙๓๐ แต่ไม่ประสบความสำเร็จ

ในระหว่างสงคราม ความจำเป็นเกี่ยวกับความอัตคัดแรงงาน เชื้อเพลิงวัตถุดิบ ฯลฯ ทำให้อังกฤษตั้งสำนักงานที่ปรึกษาเศรษฐกิจขึ้นในสำนักคณะรัฐมนตรี (ซึ่งเป็นสำนักงานเล็กๆ ขึ้นอยู่กับกระทรวงการคลัง) ต่อมาภายหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ได้จัดตั้งหน่วยงานกลางวางแผนเศรษฐกิจ (Central Economic Planning Staff) ขึ้นในกระทรวงการคลังเอง ซึ่งปฏิบัติงานในหน้าที่วางแผนเศรษฐกิจโดยร่วมมือกับสำนักงานสถิติกลาง (Central Statistical Office) ภายหลังรัฐบาล Conservative ได้ยุบหน่วยกลางวางแผนเศรษฐกิจลงเสียตั้งหน่วยเศรษฐกิจ (ซึ่งสำคัญน้อยกว่า) ขึ้นแทนมาในปี ค.ศ.๑๙๕๖ จึงได้เกิดเห็นความจำเป็นที่จะเพ่งเล็งปัญหาเศรษฐกิจร่วมกับการคลังยิ่งขึ้น จึงได้มีการเปลี่ยนแปลง ๒ ประการ คือ (๑) ตั้งปลัดกระทรวงการคลังฝ่ายเศรษฐกิจขึ้น (ดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้น) กับ (๒) เร่งรัดผลิตสถิติให้ได้รวดเร็วยิ่งขึ้นเพื่อใช้ได้ทันใจ (ดังได้กล่าวไว้ในรายงานเศรษฐกิจประจำเดือนสิงหาคม ๒๔๙๙)

ที่ได้กล่าวในต้นนี้ว่ารัฐบาลอังกฤษมิได้วางนโยบายเศรษฐกิจสัมพันธ์กับนโยบายการคลังนั้น มิได้หมายความว่ารัฐบาลอังกฤษหรือกระทรวงการคลังของอังกฤษได้ทอดทิ้งเรื่องเศรษฐกิจเสียทีเดียว แต่หมายความว่านโยบายการคลังกับนโยบายเศรษฐกิจมิได้มีการพิจารณาวินิจฉัยควบกันไปพร้อมกัน ในทางปฏิบัติเรื่องการเงินและการธนาคาร รัฐบาลกระทรวงการคลังของอังกฤษได้อาศัยธนาคารกลางควบคุมอยู่ต่างหากแล้ว และอีกธนาคารหนึ่งการวางงบประมาณประจำปีในปีหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ก็ได้พิจารณาถึงสถานการณ์เศรษฐกิจด้วยโดยได้มีหนังสือ Economic Survey ออกทุกปี ก่อนกำหนดเสนองบประมาณต่อสภา ข้อที่พึงระลึกก็คือ การกระทำเช่นนั้นไม่เป็นการเพียงพอในการวางนโยบาย (สำหรับประเทศไทยตามปกติเข้าใจว่าจะทำน้อยกว่านั้นเสียอีก) การพิจารณาที่ถูกหลักนั้นเห็นกันโดยทั่วไปในอังกฤษและอเมริกาแล้วว่าจะต้องวางผังเศรษฐกิจของชาติจากสถานการณ์เศรษฐกิจของชาติ แล้ววางผังงบประมาณของรัฐบาลภายในกรอบของผังเศรษฐกิจของชาติ

เนื่องด้วยอังกฤษมีระเบียบปฏิบัติการเรื่องนี้ล้าหลังกว่าที่ควรเป็น ผู้แต่งหนังสือซึ่งข้าพเจ้ากำลังวิจารณ์อยู่นี้จึงไม่สามารถเขียนพรรณนาได้ดีเท่าตอนที่กล่าวถึงการประสานนโยบายการคลังและการงบประมาณ (ซึ่งเป็นเรื่องที่อังกฤษก้าวหน้าไปได้ดีกว่าอเมริกา) ผู้แต่งหยิบยกแต่ ๒ เรื่องขึ้นมากล่าวถึง คือ เรื่องการควบคุมการนำสินค้าเข้าประเทศ (เฉพาะสินค้าสำคัญๆ เช่น น้ำมัน) ซึ่งกระทรวงการคลังมีหน่วยราชการเจ้าหน้าที่อยู่ได้แก่ Overseas Finance เข้าใจว่าการปฏิบัติงานเรื่องนี้กระทรวงการคลังกระทำร่วมกันกับธนาคารกลางและกระทรวงพาณิชย์ คือวางแผนการสั่งสินค้าขาเข้ามาเป็นระยะๆ อีกเรื่องหนึ่งได้แก่การวางผังงบประมาณลงทุนของรัฐบาล ซึ่งคล้ายกับของไทยเราขณะนี้ คือ เป็นเรื่องที่กำหนดกันเป็นปีๆ ไป แต่ในอังกฤษกระทรวงการคลังเป็นเจ้าหน้าที่จัดทำเองแบบเดียวกับการพิจารณาตั้งงบประมาณประเภทอื่นๆ (ในประเทศไทยเป็นเรื่องฝากสภาเศรษฐกิจไว้โดยมีเจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังร่วมด้วย)

การศึกษาเรื่องนี้เพื่อประโยชน์ของไทยเราเอง จึงสมควรที่จะศึกษาจากตัวอย่างของอเมริกา (หรืออินเดีย) มากกว่าที่จะศึกษาจากระเบียบปฏิบัติของอังกฤษเท่าที่เป็นมาแล้ว แต่อย่างไรก็ดี เมื่อ ค.ศ.๑๙๕๖ นี้ รัฐบาลอังกฤษแสดงท่าทีขึงขังว่าจะเปลี่ยนวิธีใหม่ก็เป็นที่น่าสนใจอยู่อย่างยิ่งที่จะตามคอยดูเป็นความรู้ว่าเขาจะดำเนินการเปลี่ยนไปทำนองใด

สรุป

ตามความเห็นของผู้วิจารณ์ หนังสือ Treasury Control ของศาสตราจารย์ Samuel H.Beer นี้จะเป็นประโยชน์แก่ผู้อ่านในด้านการงบประมาณยิ่งกว่าในด้านนโยบายเศรษฐกิจ เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลัง และกรมบัญชีกลางโดยเฉพาะควรสละเวลาอ่านหนังสือนี้เพราะเป็นเล่มเล็กๆ อ่านง่าย บทที่สำคัญมากกว่าบทอื่นๆ ก็คือ บทที่ ๒ ซึ่งจะเป็นประโยชน์แก่ข้าราชการกองงบประมาณ

 

ชื่อหนังสือ             The Budgetary Process in the United States

ผู้แต่ง                  Arthur Smithies (โดยความสนับสนุนของ
                       Committee for Economic Development)

ผู้พิมพ์โฆษณา ฯลฯ   McGraw-Hill Book Company, Inc.

                       ปี ๑๙๕๕, ๔๘๖ หน้า
                       ราคา ๖.๕๐ เหรียญอเมริกัน

 

สิงหาคม ๒๔๙๙

 

หนังสือเล่มนี้ใหญ่กว่า Treasury Control ของ Samuel H. Beer หลายเท่า แต่มีขอบเขตเนื้อเรื่องแคบกว่า คือกล่าวถึงแต่เฉพาะการ
เตรียมงบประมาณประจำปีของสหรัฐอเมริกา ภายในขอบเขตนี้ได้บรรยายละเอียดลออมาก ฉะนั้นสำคัญสำหรับผู้ที่มีเวลาอ่านแต่เพียงเล็กน้อย อ่านแต่บางตอนที่มีหลักการทั่วไป คือ บทที่ ๑ ถึง บทที่ ๑๐ และบทที่ ๑๘ สำหรับบทอื่นๆ การเลือกอ่านแต่ละบทเฉพาะที่มีความสนใจเป็นพิเศษ (แต่เจ้าหน้าที่การเตรียมงบประมาณน่าจะอ่านได้ตลอด) เจ้าหน้าที่ของไทยซึ่งกำลังร่วมมือกับ Public Administration Service ปรับปรุงวิธีการคลังของไทยควรอ่านหนังสือนี้อย่างยิ่ง เจ้าหน้าที่เกี่ยวกับการควบคุมการเงินขององค์การกับบริษัทของรัฐบาลไม่ควรพลาด
บทที่ ๑๖

ปัญหาส่วนมากที่กล่าวถึงนั้นเป็นปัญหาละเอียดของสหรัฐ-
อเมริกา ซึ่งคาบเกี่ยวกับระบอบการปกครองของสหรัฐอเมริกา แต่ศาสตราจารย์ Smithies ได้พยายามวางหลักการกว้างๆ ไว้หลายแห่ง เฉพาะอย่างยิ่งในบทที่ ๘, ๙ และ ๑๐ บทต้นๆ เป็นบทเรียนแสดงว่าควรจะหลีกเลี่ยงวิธีการที่ไม่ดีของอเมริกาอย่างใดบ้าง แสดงว่างบประมาณประจำปีนั้นรัฐบาลจะต้องเป็นผู้เตรียม รัฐสภาไม่เหมาะต่อการที่จะเตรียมงบประมาณรายละเอียด บทเรียนข้อต่อไปก็คือวิธีการแบ่งหน้าที่และอำนาจระหว่างเจ้าหน้าที่รวบรวมงบประมาณ เจ้าหน้าที่ควบคุมรายได้รายจ่ายงบประมาณ เจ้าหน้าที่การบัญชี และเจ้าหน้าที่การสอบบัญชี ศาสตราจารย์ Smithies มีข้อเสนอที่น่าสนใจว่าด้วยการแยกประเภทและลักษณะงบประมาณรายจ่ายมิให้ย่อจนเกินไปนัก และไม่ละเอียดจนปฏิบัติราชการไม่ได้ถนัด ข้อแนะนำต่างๆ นี้ได้สรุปไว้เป็นตัวข้อย่อๆ ในบทที่ ๘, ๙ และ ๑๐ ต่อจากนั้นไปผู้แต่งให้พิจารณาละเอียดลงไปถึงงบประมาณประเภทใหญ่คือ กลาโหม การชลประทาน การเกษตร บำนาญผ่านศึก การเงินขององค์การและบริษัทของรัฐบาล เงินอุดหนุน

การเรียบเรียงของศาสตราจารย์ Smithies อาจจะมีผู้ติเตือนได้ว่าละเอียดจนเกินไปนัก อ่านแล้วอาจจะหลงเข้าป่าเข้ารกไป ถ้าเป็น
ผู้ที่ไม่เข้าใจลักษณะการคลังของอเมริกาแล้วยิ่งจะเข้าใจได้ยาก แต่สำหรับผู้อ่านที่รู้จักเลือกเน้นเอาสาระสำคัญมากลั่นกรองเพื่อใช้ในประเทศแก่ราชการของไทยแล้ว หนังสือเล่มนี้จะเป็นแก่นสารดียิ่ง

ข้าพเจ้าขอนำส่งหนังสือนี้ (ซึ่งได้รับความเอื้อเฟื้อจากคุณบุญมา วงศ์สวรรค์ ซื้อส่งมาจากกรุงวอชิงตัน) ยังสำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง สำหรับใช้ในราชการของกระทรวงการคลัง และกรมบัญชีกลางต่อไป

 

ชื่อหนังสือ             The Colombo Plan, and other Essays

ผู้แต่ง                  Frederic Benham

ผู้พิมพ์โฆษณา ฯลฯ   Royal Institute of International Affairs,
                       1956, 89 pages – 7s. 6d.

 

มกราคม ๒๕๐๐

 

หนังสือเล่มนี้มีบทความ ๕ เรื่อง คือ (๑) The Colombo Plan: An Economic Survey (๒) Deficit Finance in Asia (๓) Protection and the Undeveloped Countries (๔) On Stabilizing the Price of Primary Products (๕) Over-population เรื่อง (๑) และ (๕) เป็นบทความเขียนขึ้นใหม่ เรื่องอื่นๆ ผู้แต่งได้เขียนและบรรยายไว้ในที่ต่างๆ แล้ว ระหว่างปี ๑๙๕๔ ถึงต้นปี ๑๙๕๖

บทความทั้ง ๕ เรื่องนี้มีความสำคัญร่วมกันอยู่คือ ปัญหาว่าจะปรับปรุงฐานะเศรษฐกิจของประชาชนในประเทศที่ล้าหลังทางเศรษฐกิจได้อย่างไร ผู้แต่งพรรณนาเฉพาะที่เกี่ยวกับประเทศทางเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ตั้งแต่ภาคีสถานถึงเวียดนามและมลายู อินโดนีเซีย แต่หลักการที่แสดงนั้นก็เป็นหลักการทั่วไปใช้ได้สำหรับประเทศอื่นๆ ด้วย ศาสตราจารย์ Benham เป็นที่ปรึกษาเศรษฐกิจของข้าหลวงใหญ่อังกฤษประจำเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ระหว่าง ค.ศ.๑๙๔๗ ถึง ๑๙๕๕ ได้ร่วมประชุม ECAFE สำคัญๆ และ Colombo Plan หลายครั้ง และเป็นที่รู้จักดีในหมู่นักเศรษฐกิจในประเทศไทยและอื่นๆ ว่าเป็นผู้รอบรู้ในสถิติและปัญหาเศรษฐกิจภาคปฏิบัติอย่างดี ในทางทฤษฎี นักเรียนเศรษฐกิจทุกคนคงจะรู้จักผู้แต่งในฐานเป็นศาสตราจารย์ที่มหาวิทยาลัยลอนดอน และเป็นผู้แต่งตำราเศรษฐศาสตร์เบื้องต้นอันเป็นบันไดก้าวแรกของนักเรียนแทบทุกคนที่อ่านตำราภาษาอังกฤษ เฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อก่อนสงครามคราวที่แล้ว เป็นผู้ที่เขียนดี อ่านง่าย หลักดี เขียนสั้นๆ เข้าใจง่าย และวางหัวข้อไว้เรียบร้อย เหมาะแก่การเป็นที่ปรึกษาสำหรับเจ้าหน้าที่ซึ่งมีเวลาจำกัดสำหรับอ่านหนังสือสารคดีประเภทนี้

แม้แต่จะเป็นหนังสือเล่มเล็กๆ ผู้แต่งก็ยังสามารถถกปัญหาละเอียดได้เกือบทุกปัญหา เป็นต้นว่า นโยบายการค้าระหว่างประเทศ (หน้า ๔๘) นโยบายการเงิน (บทที่ ๒) นโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรม (หน้า ๕ และต่อไป กับหน้า ๔๘ และต่อไป) การลงทุนจากต่างประเทศ (หน้า ๑๕) การช่วยเหลือทางเศรษฐกิจจากต่างประเทศ (หน้า ๑๘) ปัญหาประชากร (บทที่ ๕) และนโยบายการรักษาระดับสินค้า (บทที่ ๔) บทเรียนจากประเทศแคนาดา (หน้า ๕๓) เป็นเรื่องที่น่าจะชักจูงให้นักเศรษฐกิจในภาคพื้นเอเชียมีมานะและกำลังใจยิ่งขึ้น เพราะชี้ให้เห็นว่าการพัฒนาเศรษฐกิจในเอเชียนั้น น่าจะไม่ยากเกินกำลังไป ถ้ามีการจัดการโดยรอบคอบ และสุจริตธรรม

ศาสตราจารย์ Benham กล่าวถึงสถิติและปัญหาของประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทุกประเทศ รวมทั้งประเทศไทยด้วย (หน้า ๒๙–๓๐, ๔๗, ๘๕ เป็นต้น) แต่ได้กล่าวถึงประเทศไทยน้อยกว่าประเทศอื่นๆ เช่น อินเดีย สันนิษฐานได้ว่าเป็นเพราะเหตุ ๒ ประการ คือ (๑) การรวบรวมสถิติและการโฆษณาสถิติของเรายังช้าและไม่สมบูรณ์ ถ้าไม่อยู่ในวงราชการจริงๆ ก็ยากที่จะค้นสถิติมาใช้ได้พอที่จะอ้างเป็นหลักฐานในหนังสือแน่นอนได้ ข้อนี้น่าจะเป็นที่สนใจของพวกเราทั้งเจ้าหน้าที่ผู้ใหญ่และน้อย และน่าจะปรับปรุงให้ดีกว่านี้ (๒) ประเทศ
ไทยมีปัญหาเศรษฐกิจแตกต่างกับประเทศอื่นๆ ข้อหนึ่งคือ ประชากรของเรายังน้อย ฉะนั้นในด้านนี้เราแก้ปัญหาได้ง่ายกว่าประเทศอื่นๆ

ข้าพเจ้าใคร่จะขอให้ผู้อ่านสนใจเป็นพิเศษในบทที่ ๔ เพื่อพิจารณาเกี่ยวกับการที่ประเทศไทยควรจะเข้าเป็นภาคีในสัญญาดีบุกหรือไม่ (กรมโลหกิจ กระทรวงอุตสาหกรรม น่าจะสนใจ) แต่เรื่องทั้งหมดคาบเกี่ยวกับราชการกระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงเศรษฐการ และสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ โดยเฉพาะเรื่อง Colombo Plan เป็นเรื่องของสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ จึงได้ส่งตัวหนังสือ ๑ เล่มมาเป็นบรรณาการแก่ห้องสมุดสภาเศรษฐกิจแห่งชาติด้วย

หนังสือตำราที่สำคัญเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศ
ล้าหลัง ซึ่งพิมพ์จำหน่ายในปีที่แล้วมา เล่มหนึ่ง คือ The Theory of Economic Growth ของ Professor W. Arthur Lewis, University of Manchester, (George Allen & Unwin Ltd.) 453 pages เป็นหนังสือที่ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ ข้าพเจ้าจะได้หาเวลาอ่านและวิจารณ์ต่อไป.

 

ชื่อหนังสือ             How the City Works

ผู้แต่ง                  Sir Oscar R. Hobson

ผู้พิมพ์โฆษณา ฯลฯ   News Chronicle Book Department, 1955;

                       5th edition revised; 167 pages, 7s 6d                  

เมษายน ๒๕๐๐

 

หนังสือเล่มนี้พิมพ์โฆษณาครั้งแรกก่อนสงครามที่แล้ว และเป็นที่รู้จักกันในหมู่นักเรียนและผู้มีหน้าที่เกี่ยวกับการเงินการธนาคารของอังกฤษว่าเป็นคู่มือที่ง่ายและสั้นเหมาะสำหรับแนะนำให้ผู้อ่านคุ้นกับ City of London ซึ่งเป็นทำเลการเงินการธนาคารการค้าต่างๆ ของลอนดอน

เข้าใจว่านักเรียนในประเทศไทยที่เคยเรียนหนังสือนี้ เคยอ่านแต่ฉบับที่พิมพ์ก่อนสงคราม และหนังสือที่เคยเห็นอยู่ที่กรุงเทพฯ ก็มีแต่ฉบับก่อนสงคราม ในการพิมพ์ครั้งที่ ๔ และที่ ๕ นี้ ผู้แต่งมิได้แก้ไขเพิ่มเติมเท่าใดนักสำหรับบทต้นๆ ที่กล่าวถึงตลาดการเงิน ตลาดตั๋วเงิน และธนาคารต่างๆ แต่ได้เสริมบทหนึ่งว่าด้วยการควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินขึ้น บทหลังๆ ว่าด้วยตลาดสินค้าต่างๆ ผู้แต่งได้เขียนใหม่ให้ตรงกับสถานการณ์หลังสงคราม และได้เติมบทที่ว่าด้วยการประกันภัยไว้ ฉะนั้นใคร่จะเสนอให้นักเรียนและผู้ที่สนใจหาหนังสือเล่มนี้ไว้ ประดับความรู้ ถ้ายังไม่มีฉบับที่ตีพิมพ์นี้

หนังสือนี้พรรณนาถึงตลาดเงิน ตลาดหุ้น ตลาดสินค้าในลอนดอนอย่างง่ายๆ ย่อๆ เหมาะที่จะเป็นคู่มือชั้นแรกสำหรับผู้ที่ยังไม่แตกฉานในเรื่องเหล่านี้ สำหรับผู้ที่มีความรู้เบื้องต้นแล้วต้องการจะเรียนรู้ให้ลึกซึ้งอีก ย่อมจะได้ประโยชน์จากหนังสือนี้แต่เพียงน้อย

ขอแนะนำหนังสือใหม่อีกเล่มหนึ่ง ซึ่งยังไม่สามารถวิจารณ์ได้ละเอียดพอสมควร คือ R.S. Sayers: Central Banking after Bagehot (Oxford 1957–18s.) 149 pages. รวมเรียงความและสุนทรพจน์ คำบรรยายต่างๆ ของศาสตราจารย์ Sayers เกี่ยวกับการธนาคารกลางที่ได้เขียนและบรรยายตั้งแต่ ค.ศ.๑๙๔๘ จนถึงปัจจุบัน บทแรกๆ ว่าด้วยการธนาคารกลางในประเทศอังกฤษในระยะ ๘๐ ปีที่แล้วมา บทสุดท้ายว่าด้วยตลาดเงินในนิวยอร์ก แต่บทที่จะสนใจของผู้อ่านในประเทศไทยเป็นพิเศษ คือ บทที่ ๙ ว่าด้วยการธนาคารกลางในประเทศล้าหลัง
ผู้แต่งเป็นศาสตราจารย์ทางการธนาคารในมหาวิทยาลัยลอนดอน และมีชื่อเสียงมาก–เนื่องจากตำราชื่อ Modern Banking ซึ่งเป็นที่แพร่หลายทั่วโลก