บทบาทของธนาคารกลาง ในโลกแห่งความตึงเครียด

บทบาทของธนาคารกลาง
ในโลกแห่งความตึงเครียด

ชูศรี มณีพฤกษ์ แปลจากสุนทรพจน์
“The Role of Central Banking in the World of Tension”

ในงานสัมมนากัวลาลัมเปอร์ เรื่อง การพัฒนาและการร่วมมือใน
ภาคพื้นแปซิฟิกเฉียงใต้ จัดโดย Council of World Tension และมหาวิทยาลัยแห่งมลายา เมื่อวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๐๗

 

 

หัวข้อเรื่องที่จะพูดของข้าพเจ้าในเย็นวันนี้ คือ “บทบาทของธนาคารกลางในโลกแห่งความตึงเครียด” คำถามแรกที่จะต้องตอบคือ การธนาคารกลางจะเกี่ยวข้องอย่างไรกับความตึงเครียดของโลก เจ้า-
หน้าที่ธนาคารกลางเป็นสัตว์ประหลาดที่ใครต่อใครมักจะกล่าวถึงด้วยความรู้สึกครั่นคร้ามระคนดูหมิ่น คนมักจะคิดว่าเจ้าหน้าที่ธนาคารเหล่านั้นเหมือนผู้อยู่บนหอคอยงาช้าง มีเงินมากมายซึ่งเขาสร้างขึ้นมาและไม่ยอมปล่อยออกไปง่ายๆ ตามที่รู้จักกันโดยทั่วไป เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางเปรียบได้กับน้าสาวทึนทึกที่มั่งคั่ง แต่ออกจะร้ายกาจ ซึ่งไม่มีทางที่คุณจะดึงเงินแกมาได้ นอกจากจะใช้วิธีหลอกลวง หรือปล้น หรือฆ่า การที่จะเรียกธนาคารแห่งประเทศอังกฤษว่า “สุภาพสตรีชราแห่งถนน Threadneedles Street” หรือเรียกธนาคารแห่งประเทศไทยว่า “ปู่โสมเฝ้าทรัพย์แห่งบางขุนพรหม” นั้นก็มิใช่เป็นการเรียกโดยปราศจากเหตุผล แต่ข้าพเจ้าคิดว่ามันไม่ถูกต้องทั้งหมด ในกัวลาลัมเปอร์ก็อาจจะมี “สุภาพสตรีชราใน Jalan Raja” ถึงแม้ว่าหล่อนจะมีอายุเพียง ๕ ปีเท่านั้น

ในวันนี้ข้าพเจ้าหวังว่าจะได้เสนอภาพปัจจุบันของธนาคารกลางต่อที่ประชุมนี้ โดยเฉพาะอย่างธนาคารกลางในประเทศกำลังพัฒนาข้าพเจ้าหวังว่าบทบาทใหม่ของธนาคารกลางจะช่วยการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ และจะช่วยผ่อนคลายความตึงเครียดของโลกด้วย

ก่อนอื่นข้าพเจ้าขออธิบายสักเล็กน้อยว่าธนาคารกลางคืออะไรในโลกสมัยใหม่ธนาคารกลางเป็นสถาบันซึ่งรัฐบาลเป็นเจ้าของ ได้รับมอบอำนาจและความรับผิดชอบในการออกธนบัตร ทำหน้าที่เหมือนธนาคารของรัฐบาลและของธนาคารพาณิชย์ด้วย ธนาคารกลางสามารถสร้างและควบคุมเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ซึ่งเป็นเงินรูปหนึ่งได้ ธนาคารกลางแห่งแรกคือธนาคารแห่งประเทศอังกฤษตั้งขึ้นในรูปบริษัทเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะหาเงินมาใช้จ่ายในการทำสงครามกับฝรั่งเศส ต่อมาธนาคารแห่งประเทศอังกฤษและธนาคารกลางอื่นๆ ได้แยกตัวเองออกจากการเมือง ที่ถูกแล้วผู้ว่าการธนาคารกลางจะต้องเป็นอิสระ และจะต้องแสดงออกให้เห็นว่าเขาเป็นอิสระจากรัฐบาล เขาดูแลนโยบายการเงิน ให้คำแนะนำ หลอกล่อด้วยคำหวาน และในบางคราวก็อาจจะถึงกับข่มขู่รัฐบาล (อย่างมีชั้นเชิง) เพื่อที่จะชักนำให้นโยบายการหาเงินและนโยบายการคลังเป็นไปในทิศทางที่ถูกต้อง และหากมีความขัดแย้งอย่างรุนแรงในหลักการของนโยบายกับรัฐบาล ผู้ว่าการก็พร้อมที่จะยื่นใบลาออก ซึ่งการกระทำดังกล่าวถือเป็นการประท้วงอย่างรุนแรงต่อนโยบายของรัฐบาล ข้าพเจ้าหวังว่าท่านคงจะเห็นด้วยกับข้าพเจ้าว่า ในภาวะที่ปราศจากความจำเป็นที่จะต้องหาเงินมาใช้จ่ายในการทำสงคราม และการได้รับมอบความรับผิดชอบพร้อมกับเครื่องมือที่มีอำนาจที่จะทำตามความรับผิดชอบ ธนาคารกลางจะมีบทบาทมากต่อที่มาของความสงบและความรุ่งเรืองของประเทศ เพื่อปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางจะต้องใช้หลักการอย่างกล้าหาญและมีจินตนาการ

เริ่มด้วยหลักการดั้งเดิม หน้าที่ประการแรกของเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางก็คือเป็นผู้รักษาเสถียรภาพของเงิน หน่วยวัดมูลค่าของชาติจำต้องมีมูลค่าที่แน่นอน เงินตราจะต้องได้รับความเชื่อมั่นไว้ใจจากคนในชาติและต่างชาติ นี่เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการประกอบธุรกิจประจำวันทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน และเป็นเงื่อนไขสำคัญสำหรับการพัฒนาในบทความประกอบการสัมมนานี้บทความหนึ่งได้กล่าวไว้ว่า เมื่อมีภาวะเงินเฟ้อ แม้ว่าจะไม่เป็นจริงเสมอไป มันจะไปชะลอการขยายตัวคนจะหันไปซื้อที่ดินหรือลักลอบนำเงินทุนออกนอกประเทศ หรือไม่ก็เก็บไว้เป็นทอง การลงทุนในการผลิตจะลดลง และจะยิ่งทำให้งบประมาณยิ่งรัดตัวมากยิ่งขึ้น

ถ้าข้าพเจ้าจะยกตัวอย่างประเทศของข้าพเจ้า ในตอนปลายสงครามโลกครั้งที่ ๒ ประเทศไทยก็ได้รับความเดือดร้อนจากระบบการเงินที่ไม่มีเสถียรภาพซึ่งแผ่ขยายไปทั่วโลก ได้มีการนำเอาระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรามาใช้ ซึ่งมีความสลับซับซ้อนจนพ่อค้าสั่งสินค้าเข้าและพ่อค้าส่งออกรู้สึกว่ามีความยากลำบากในการคิดต้นทุนและรายได้ของเขา อัตราแลกเปลี่ยนที่มีการเคลื่อนไหวอย่างมาก บวกกับงบประมาณขาดดุลจำนวนมากได้เพิ่มความไม่แน่นอนและการเสี่ยงภัยให้กับพ่อค้าและนักลงทุนทั้งหลาย ในปี ๒๔๘๙ ได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่หลวงในการจัดการด้านการคลังมีอัตราแลกเปลี่ยนเดียวและมีการจัดตั้งกองทุนการเงินรักษาอัตราการแลกเปลี่ยนเพื่อสร้างความมั่นใจ ได้มีการจัดระบบภาษีและงบประมาณใหม่ และมีนโยบายการค้าเสรี การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดเป็นพื้นฐานสำหรับความก้าวหน้า ตั้งแต่ปี ๒๕๐๒ จนถึงปัจจุบัน รัฐบาลสามารถใช้จ่ายเงินเพิ่มขึ้นในด้านรายจ่ายปกติและรายจ่ายเพื่อการลงทุน ผู้ให้กู้เงินและนักลงทุนต่างชาติเพิ่มจำนวนขึ้นเรื่อยๆ ทั้งนี้มิได้เนื่องมาจากการมีผลผลิตหลายชนิด เช่น ข้าวโพด ปอ มันสำปะหลังกลายเป็นสินค้าออกที่สำคัญ ซึ่งทำให้สินค้าออกเพิ่มจาก ๔ เป็น ๑๐ ชนิดหลังการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเปรียบเหมือนมีไข่มากขึ้นและถูกนำไปใส่ไว้ในตะกร้าหลายๆ ใบ ผลผลิตมวลรวมเพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละ ๗ ต่อปี และเป็น ๒ เท่าของอัตราการเพิ่มในปีก่อนถ้าจะกล่าวอย่างสั้นๆ ตราบใดที่การกระทำของคนถูกกระตุ้นโดยสิ่งจูงใจที่เป็นเงิน การเงินที่มีเสถียรภาพเป็นสิ่งสำคัญต่อการพัฒนา การละเลยไม่เอาใจใส่ในหลักการนี้ก็ย่อมนำประเทศไปสู่อันตราย

อย่างไรก็ตาม หลักการก็เช่นเดียวกับชาตินิยมหรือความรักชาติยังไม่เป็นการเพียงพอ ข้าพเจ้าขอแนะว่าเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางในประเทศกำลังพัฒนาจะต้องมีจินตนาการและความกล้าหาญมากกว่าที่เขาเคยได้รับการยกย่องมาก่อน และข้าพเจ้าขอบอกไว้ก่อนว่ามันเป็นงานที่ไม่ง่ายนัก มันเป็นงานที่ต้องอาศัยความเอาใจใส่ ความตื่นตัวและการฉวยโอกาส ในบทความของ ดร.ฟรังซัวร์ คลูเทียร์ เรื่อง “Psycho-
logical Implication of Accelerated Development” ได้เตือนพวกเราว่า ในทุกสังคมผลของการทำให้ทันสมัยอย่างรวดเร็วอาจจะเป็นอันตรายต่อสุขภาพจิตได้ ถ้าข้าพเจ้าเข้าใจ ดร.คลูเทียร์ถูกต้องในการปฏิรูป
เจ้าหน้าที่ธนาคารกลาง เขาจะต้องละทิ้งความเชื่อดั้งเดิม เริ่มคิดและกระทำ
ในแนวทางใหม่ ซึ่งไม่เพียงแต่ตลาดหุ้นในลอนดอนหรือวอลล์สตรีทจะประหลาดใจเท่านั้น ความตึงเครียดก็อาจจะเกิดขึ้นภายในตัวเขาและสถาบันของเขาด้วย “ความอดทนจะมีอยู่ระดับหนึ่ง ซึ่งหากเกินกว่าระดับนี้แล้ว ความตึงเครียดอาจจะทำให้เกิดปฏิกิริยาผิดปกติทั้งในระดับปัจเจกชนหรือระดับสังคม” (คลูเทียร์)

เมื่อยอมรับคำเตือนของนักจิตวิทยาที่มีชื่อด้วยความเคารพ ข้าพเจ้าจะได้กล่าวต่อไปเพื่อแสดงให้เห็นว่า เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางได้มีอะไรต่างไปจากความเชื่อและจารีตประเพณีดั้งเดิม เพื่อที่จะลดความตึงเครียดของโลกโดยแลกกับความตึงเครียดของตัวเขาเอง บางทีการกล่าวหรือการเขียนออกมาอาจจะช่วยผ่อนคลายความตึงเครียดซึ่งกำลังคุกคามอยู่

ในประเทศกำลังพัฒนาเกือบทุกประเทศจะมีสถาบันใหม่สถาบันหนึ่ง ซึ่งมีหน้าที่และรับผิดชอบในการวางแผนพัฒนาโดยเน้นการเพิ่มรายจ่ายในการพัฒนา โชคร้ายที่คณิตศาสตร์ของรัฐบาลส่วนมากมักจะเป็นการบวกเสมอ รายจ่ายในการลงทุนและการบริหารได้เพิ่มขึ้น ผลก็คืองบประมาณรายจ่ายได้เพิ่มขึ้นอย่างมากมาย รัฐบาลไม่สามารถที่จะลดรายจ่ายลงได้ (เช่น การลดสัดส่วนของรายจ่ายในการบริหาร) และไม่สามารถจะหาอะไรมาทดแทนได้ (เช่น การเพิ่มชนิดภาษีเพื่อลดงบประมาณที่ขาดดุล) ทำให้รัฐบาลต้องการให้ธนาคารกลางหาเงินมาให้มากขึ้นทุกทีๆ และดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้นการกระทำดังกล่าวจะมีผลต่อเสถียรภาพทางการเงิน อย่างไรก็ตาม ไม่มีประโยชน์อะไรที่เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางจะไปป่าวร้องว่าเสถียรภาพดังกล่าวกำลังถูกทำลาย สุภาพสตรีชราเมื่อปีก่อนจะต้องเป็นสาวขึ้นมา และจะต้องออกมาจากหอคอยงาช้าง และข้าพเจ้าอยากจะใช้ภาษาสงครามว่า เจ้าหล่อนจะต้องบุกเข้าไปทำสงครามในดินแดนของศัตรูแทนที่จะรอเป็นเป้าของการสังหาร

เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางจะต้องเข้าไปร่วมในการอภิปรายและการพิจารณาแผนพัฒนาตั้งแต่ในระยะแรกๆ เขาจะต้องมีทัศนคติที่ดีต่อความตั้งใจและทำให้ความอยากที่จะพัฒนาของรัฐบาลเป็นสิ่งที่ถูกต้อง เขาจะต้องพยายามที่จะร่วมมือกับสภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติซึ่งเขาอาจจะชักจูงหรือถูกชักจูงให้คล้อยตามเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการพัฒนาต่างๆ เกี่ยวกับลำดับความสำคัญ ระยะเวลา และโอกาสที่จะดำเนินการ เขาจะต้องมีส่วนในการกำหนดงบประมาณประจำปีให้มีการประหยัดเท่าที่จะทำได้และให้มีกำไร สนับสนุนให้มีมาตรการเกี่ยวกับภาษีและเงินกู้ โดยวิธีการนี้เขาจะสามารถป้องกันการขาดเสถียรภาพ และอาศัยท่าทีซึ่งเป็นมิตร การให้ความร่วมมือ และโดยการใช้เงินเข้าล่อ เขาจะได้รับความกตัญญูและเกียรติภูมิในสายตาของเพื่อนร่วมงานทั้งหลาย

ท่านเคยเห็นคนที่พยายามปีนเขาชันๆ บ้างหรือไม่ เขาอาจจะต้องหอบแล้วหอบอีก และอาจจะลื่นลงมาแล้วปีนต่อไปอีกจนกระทั่งเกือบจะถึงยอดเขา เพื่อนของเขามาจากข้างบนและนั่งอย่างสบายบนชะโงกผาคอยสนับสนุนแม้ด้วยคำพูด แนะทางให้ และในที่สุดยื่นมือออกมาช่วย คนปีนจะต้องทำทุกอย่างด้วยตนเอง เพื่อนเขาเพียงแต่นั่งและผลักเขาขึ้นไปจนถึงฟุตสุดท้าย รัฐมนตรีกระทรวงการคลังก็คือผู้ปีนเขา อาจจะต้องถูกบังคับให้เก็บภาษีซึ่งไม่มีใครชอบเพื่อจะนำมาใช้จ่ายในการพัฒนา และผลที่ตามมาเขาอาจจะกลายเป็นที่ชื่นชมของประชาชนทั่วไป เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางจะช่วยเขาโดยให้เงินกู้เล็กน้อย และได้รับคำขอบคุณจากรัฐมนตรีที่น่าสงสาร

เพื่อนร่วมงานของข้าพเจ้าบางคนอาจจะกล่าวหาข้าพเจ้าว่า ข้าพเจ้าอยากให้เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางไปเกี่ยวข้องกับหลายอย่างซึ่งอยู่นอกขอบเขตของการธนาคาร แต่ข้าพเจ้าขอวิงวอนว่าปัจจุบันธนาคารกลางโดยความจำเป็นได้กลายมาเป็นธนาคารกลางเพื่อการพัฒนา ไม่ใช่ธนาคารกลางเฉยๆ ฉะนั้นเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางจะต้องพร้อมและมีความคล่องตัวมากกว่าเดิม เขาจะต้องมีความสามารถที่จะตรวจสอบและตัดสินใจการวางแผนและการวางโครงการสำหรับเป็นพื้นฐานเพื่อการพัฒนา โครงการเพื่อการพัฒนาและโครงการหลังจากพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งที่ถูกแล้วจะทำให้เขาเข้าไปมีส่วนใน
วงการอื่นๆ อีก เช่น วงการการศึกษา สาธารณสุข การวางผังเมือง ท่อระบาย ฯลฯ แน่นอนว่าผู้ว่าการธนาคารชาติไม่สามารถที่จะทำทุกอย่างตามลำพัง แต่เขาต้องมีความสนใจมากพอที่จะหาผู้ทำงานที่มีความสามารถสำหรับงานดังกล่าว

งานของรัฐบาลในอันที่จะพยายามพัฒนานั้นไม่ใช่เป็นงานที่ง่ายจากประสบการณ์ของหลายประเทศ โครงการพัฒนามักจะล่าช้า ทั้งนี้มิใช่เพราะขาดเงิน แต่เพราะส่วนใหญ่ขาดกำลังคนที่มีความชำนาญและผ่านการอบรมมาแล้ว เงินเดือนของข้าราชการก็ต่ำเกินกว่าที่จะดึงคนดีและมีคุณสมบัติเหมาะสมให้มีจำนวนมากพอ จากประสบการณ์ของข้าพเจ้า ธนาคารกลางอาจจะช่วยได้ในกรณีนี้และได้ผลดีด้วย ธนาคารกลางมักจะมีเจ้าหน้าที่ที่มีความสามารถ และธนาคารสามารถจะรับสมัครและจ่ายค่าตอบแทนแก่ผู้บริหารที่ดีๆ ควรจะมีการเสนอแนะและจัดทำโครงการช่วยเหลือด้านเทคนิคระหว่างธนาคารกลางและรัฐบาล ว่าไปแล้ว การให้ยืมเจ้าหน้าที่แก่รัฐบาลนั้นเป็นทางเลือกที่ดียิ่งกว่าการให้กู้เงิน เพราะประหยัดเงิน หลีกเลี่ยงเงินเฟ้อ และมีเสถียรภาพทางการคลัง

เท่าที่ผ่านมาข้าพเจ้าได้อภิปรายเฉพาะบทบาทของธนาคารกลางที่ทันสมัยในการพัฒนาประเทศและความร่วมมือภายในประเทศนั้น ข้าพเจ้าไม่มีเวลามากพอที่จะขยายความไปถึงประโยชน์ของธนาคารกลางในแง่ของภาคระหว่างประเทศ ข้าพเจ้าใคร่ขอกล่าวอย่างสั้นๆ ว่า ปัจจุบันเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางทั้งหลายเป็นสมาชิกของสมาคมระหว่างประเทศ เขารู้จักกันและพบกันบ่อยกว่าแต่ก่อน ในการพัฒนาและการร่วมมือระหว่างภาคหรือประเทศจะต้องมีส่วนเกี่ยวกับด้านการเงินและการคลัง ธนาคารกลางจึงอยู่ในฐานะที่เหมาะสมที่เข้ามาเกี่ยวข้องเพื่อให้การกระทำและเหตุการณ์เป็นไปในทางที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศ
ที่กำลังพัฒนา

ท่านประธาน ข้าพเจ้าขอสรุปโดยขอแสดงความขอบคุณต่อท่านผู้ฟังซึ่งอดทนฟังข้าพเจ้ามาตลอด ข้าพเจ้าหวังว่าข้าพเจ้ามิได้สร้างความเข้าใจว่า การมีส่วนร่วมของธนาคารกลางในการร่วมมือพัฒนานั้นจะให้ผลเป็นที่น่าพึงพอใจ สิ่งที่ข้าพเจ้าพอจะกล่าวอ้างได้ก็คือ พวกเราเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางสามารถจะช่วยและพร้อมที่จะช่วย และใคร่ขอเตือนว่าความร่วมมือของเจ้าหน้าที่ธนาคารกลางที่จะช่วยผ่อนคลายความตึงเครียดจะได้ผลหรือไม่ก็ย่อมแล้วแต่สภาวการณ์เอื้ออำนวยในสถานการณ์ที่มีวิกฤตการณ์ทางการเมืองและทางทหาร เจ้าหน้าที่ธนาคารกลางเช่นข้าพเจ้าจะรู้สึกหงุดหงิด เพราะรู้สึกว่าตนเองไม่มีประโยชน์

ขอบคุณ