การประสานนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง และการบริหารหนี้

การประสานนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง
และการบริหารหนี้

ชูศรี มณีพฤกษ์ แปลจาก “Co-Ordinate of Monetary Policy,
Fiscal Policy and Debt Management”

ซึ่งอาจารย์ป๋วยกล่าวใน 9th South-East Asia New Zealand Australia Central Banking Course กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย
วันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๑๕

 

 

 

๑. เป้าหมาย: การเจริญเติบโตและเสถียรภาพ

(๑) ในการประกาศทศวรรษที่ ๒ แห่งการพัฒนาของที่ประชุมสมัชชาของสหประชาชาติได้กล่าวถึงเป้าหมายหลายประการของการพัฒนาเศรษฐกิจ ในเอกสารนี้เราจะจำกัดเป้าหมายของเราอยู่ที่การเจริญเติบโตและเสถียรภาพ

(๒) เสถียรภาพเป็นสิ่งที่ได้รับความสนใจมากในขณะที่ความเจริญเติบโตถูกละเลย ในการพัฒนาต้องหลีกเลี่ยงความอนุรักษนิยมที่มากเกินไป แต่อีกด้านหนึ่ง ถ้าละเลยเสถียรภาพมากเกินไปก็จะเป็นอันตราย ในขณะที่นโยบายอนุรักษนิยมจะทำให้การเจริญเติบโตเป็นไปอย่างเชื่องช้า นโยบายที่เน้นการเจริญเติบโตมากเกินไปจะนำไปสู่ความวุ่นวายด้านการคลัง ปัญหาด้านการชำระหนี้ การขาดความมั่นใจ และการล้มละลาย และไม่นานก็จะเกิดภาวะเงินเฟ้ออย่างรุนแรง ซึ่งจะต้องใช้เวลาหลายปี ต้องทนต่อความยากลำบากมากมาย และต้องอาศัยความช่วยเหลือจากภายนอกอย่างมหาศาลเพื่อจะควบคุมภาวะเงินเฟ้อ

๒. มาตรการทางการคลังและการเงิน
    ใช้ไม่ได้ผลถ้าแยกจากกัน

(๓) นโยบายการคลังและนโยบายการเงินเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างและควบคุมปริมาณเงินให้เหมาะสมกับความต้องการของกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั้งในยามปกติและในขณะพัฒนา ปริมาณเงินที่น้อยเกินไปจะเป็นอุปสรรคต่อศักยภาพของการเจริญเติบโต ปริมาณเงินที่มากเกินไปจะทำให้เกิดเงินเฟ้อ ทั้งเงินฝืดและเงินเฟ้อก่อให้เกิดความไม่มีเสถียรภาพและยังความเสียหายให้แก่การเจริญเติบโต

(๔) จะมีปริมาณเงินสักเท่าไร คำตอบย่อมจะเปลี่ยนแปลงไปตามสถานการณ์ภายในประเทศในขณะใดขณะหนึ่ง หลักทั่วไปคือการตัดสินใจเกี่ยวกับปริมาณเงินควรจะสัมพันธ์กับปริมาณการผลิตสำหรับประเทศไทย ประสบการณ์ได้แสดงว่า ถ้าเพิ่มปริมาณเงินในอัตราที่สูงกว่าการเจริญเติบโตของ GDP สักเล็กน้อยจะปลอดภัย ความแตกต่างที่เหมาะสมจะตกประมาณ ๒% หรือ ๓% เพราะเหตุใดเราไม่สามารถจะตอบได้ บางทีคำอธิบายจะขึ้นอยู่กับลักษณะการใช้เงินในระบบเศรษฐกิจโดยเฉพาะในเขตชนบท

(๕) เพื่อสร้างปริมาณเงินที่เหมาะสมและเพื่อควบคุมปริมาณเงินมาตรการทางการคลังหรือมาตรการทางการเงินแต่อย่างหนึ่งอย่างใดยังไม่เป็นเครื่องมือที่เพียงพอ มีบ่อยครั้งที่รัฐมนตรีกระทรวงการคลังและธนาคารชาติจะมีนโยบายที่ขัดแย้งกันจนทำให้เกิดความยุ่งยาก ความร่วมมือกันจึงเป็นสิ่งสำคัญ

(๖) จากประสบการณ์ของเรา นโยบายทางการเงินในประเทศกำลังพัฒนาจะใช้ได้ผลก็ต่อเมื่อนโยบายการคลังกำลังทำงานอยู่ หรืออีกนัยหนึ่งนโยบายงบประมาณและนโยบายภาษีที่ดีทำให้การดำเนินงานของธนาคารกลางง่ายขึ้น และความขัดแย้งย่อมทำให้เกิดสิ่งตรงกันข้ามจากข้อเท็จจริงดังกล่าวและจากความเชื่อที่ว่ากันย่อมดีกว่าแก้ ธนาคารชาติควรจะพยายามเข้าไปแทรกแซงการพิจารณางบประมาณประจำปีและการเก็บภาษีตั้งแต่ในระยะแรก และการแทรกแซงย่อมเหมาะสมเนื่องจากความต้องการที่จะได้มีการประสานกันระหว่างนโยบายการเงินและการคลัง

(๗) ภายใต้เงื่อนไขของประเทศกำลังพัฒนา ขอบเขตของมาตรการทางการเงินจะจำกัด ไม่มีตลาดเงินทุนและสถาบันการคลังที่เพียงพอ ทำให้การซื้อขายพันธบัตรเป็นไปได้ยากในประเทศไทย อัตราส่วนลดเป็นเครื่องมือสำคัญที่ถูกใช้เพื่อส่งเสริมการผลิตและการส่งออก และไม่ค่อยได้ผลในการควบคุมทางการเงิน ในปีหลังๆ นี้อัตราดอกเบี้ยของโลกได้สูงขึ้น ทำให้เครื่องมือที่ใช้ในการเปลี่ยนแปลงอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศไม่มีประโยชน์แต่ประการใด เงินสดสำรองที่ธนาคารพาณิชย์จะต้องเก็บรักษาไว้ยังคงใช้ได้ผล แม้ว่ามันจะใช้ได้ผลในแง่หดตัวมากกว่าในแง่ขยายตัว ทั้งนี้เนื่องจากโอกาสที่ธนาคารจะให้กู้ยืมนั้นมีอยู่น้อย

(๘) อีกประการหนึ่งนั้นนโยบายการคลังแต่เพียงอย่างเดียวเป็นเครื่องมือควบคุมปริมาณเงินที่ค่อนข้างจะชักช้าและมีการเมืองเข้ามายุ่งเกี่ยวมาก สำหรับประเทศไทยมักมีการตั้งงบประมาณการใช้จ่ายสูงมากเกินไป และประมาณการรายรับจากภาษีอากรจะต่ำเกินกว่าที่เก็บได้จริง เราต้องสนใจต่อความแตกต่างดังกล่าว และถือว่าเป็นส่วนที่จะทำให้เกิดความไม่แน่นอนในการคำนวณปริมาณเงิน

(๙) เครื่องมืออีกนัยหนึ่งที่ธนาคารแห่งประเทศไทยใช้ก็คือนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ระหว่างภาวการณ์เงินเฟ้อในทศวรรษ ๑๙๕๐ เมื่องบประมาณขาดดุลติดต่อกันเป็นเวลานาน ธนาคารได้ยับยั้งอำนาจการซื้อซึ่งมีมากมาย โดยการซื้อและการขายเงินตราต่างประเทศโดยอาศัยอัตราแลกเปลี่ยนที่แตกต่างกันมาก ยุคนี้เป็นยุคที่มีอัตราการแลกเปลี่ยนหลายอัตรา เมื่อเร็วๆ นี้กองทุนสำรองได้ทำหน้าที่ดังกล่าวในขอบเขตที่จำกัดกว่านี้ ในความเป็นจริงแล้วเงินตราต่างประเทศได้ถูกใช้เหมือนกับการซื้อขายพันธบัตร (market operation)

๓. การประสานนโยบาย

(๑๐) ในย่อหน้าที่ ๔ ข้าพเจ้าได้อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างปริมาณเงินกับการเติบโตของการผลิตในประเทศไทยโดยเขียนเป็นสูตรได้ดังนี้

△M = △P + n

M = ปริมาณเงิน P = ประมาณการ GDP และ n เป็นเปอร์เซ็นต์ ซึ่งตัวเลขสำหรับเมืองไทยจะเป็น ๒% ถึง ๓%

ทั้งนี้แสดงว่าเราสามารถหาปริมาณการเงินที่เพิ่มขึ้นให้เหมาะสมกับปริมาณการผลิตที่เพิ่มขึ้น

△M จะมีอิทธิพลอย่างไร จะต้องพิจารณาถึงปัจจัยอะไรบ้างเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในปริมาณเงินที่เหมาะสมตรงกับความต้องการ

(๑๑) มองปัญหาในแง่ของระบบธนาคารจะมีปัจจัยอยู่ ๓ ตัวที่มีผลต่อปริมาณเงิน ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงใน net foreign asset (F) การเปลี่ยนแปลงใน net claim on the Government (G) และการเปลี่ยนแปลงใน net claim on the domestic private sector (D) สมการจะเป็น

△M = △F + △G + △D

ในภาษาอังกฤษอย่างง่าย ปริมาณเงินจะเพิ่มขึ้นเมื่อมีดุลการ
ชำระเงินที่ได้เปรียบ และระบบธนาคารให้เงินกู้แก่รัฐบาลและภาคเอกชนภายในประเทศเป็นจำนวนมาก และการขาดดุลการชำระเงิน การที่ระบบธนาคารให้กู้น้อยไปจะทำให้ปริมาณเงินลดลง

(๑๒) ทั้ง ๓ ปัจจัยอาจจะกล่าวได้ว่าการเปลี่ยนแปลงในเงินตราต่างประเทศสุทธิเป็นปัจจัยที่เกิดขึ้นเอง โดยขึ้นอยู่กับสถานการณ์การค้าระหว่างประเทศ การเคลื่อนย้ายเงินทุนของเอกชน การให้กู้เงิน และความช่วยเหลือทางราชการ เหล่านี้อาจจะประมาณการได้ตั้งแต่ต้นปีและสามารถจะทบทวนได้อีกภายหลังเป็นระยะๆ

เมื่อกำหนดค่าของ △P และ △M ไว้ และ △F ก็ได้ประมาณการไว้แล้ว จึงเหลือตัวที่ไม่รู้ค่าอีก ๒ ตัวคือ △G และ △D ซึ่งจะต้องเท่ากับ △M – △F ฉะนั้นถ้า △P มาก △D ย่อมน้อย และถ้า △P น้อย △D ย่อมมาก

ทั้งทางการขาดดุลของรัฐบาล (△G) และการขยายตัวของเงินกู้ของภาคเอกชนภายในประเทศ (△D) จะต้องประมาณและกำหนดให้สอดคล้องกับอัตราการเจริญเติบโตของ GDP (△P) ตามที่ต้องการ เพื่อให้บรรลุความสอดคล้องดังกล่าว จะต้องพิจารณาถึงรายละเอียดในหลายแง่หลายมุม เช่น การใช้จ่ายของรัฐบาลทั้งหมด โครงการพัฒนา การออมและการลงทุนของเอกชน ลู่ทางด้านการค้า เป็นต้น

ความจำเป็นที่จะต้องมีการประมาณการหลายอย่าง และเนื่องจากมีความไม่แน่นอนเข้ามาเกี่ยวข้อง จึงต้องมีการทบทวนเป็นระยะๆ และควรจะเป็นทุกเดือน

(๑๓) ยกตัวอย่างที่เป็นตัวเลขง่ายๆ คือ สมมุติว่า △P = ๘% และ △M = ๑๐% และสมมุติว่า ๑๐% ของ △M = ๒,๑๐๐ ล้านบาท ถ้าเราประมาณว่า △F = –๘๐๐ ล้านบาท (ขาดดุล) และ △D = +๑,๕๐๐ ล้านบาท รัฐบาลจะได้ว่ารัฐบาลสามารถจะยืมเงินจากระบบธนาคารได้จำนวนสุทธิเท่ากับ △G = ๒,๑๐๐ – (-๘๐๐ + ๑,๕๐๐) = ๑,๔๐๐ ล้านบาท

ถ้ารัฐบาลต้องการมากกว่า ๑,๔๐๐ ล้านบาทก็ต้องแนะนำให้ขึ้นภาษีเงินได้ และหรือขอยืมจากสาธารณะ ตัดรายจ่าย ซึ่งหากถ้าไม่ได้สักอย่าง △D ก็ต้องลดลง

๔. ข้อพิจารณาสำคัญที่เกี่ยวข้อง

การกล่าวถึงการเจริญเติบโต นโยบายการคลัง และนโยบายการเงิน โดยไม่กล่าวถึงนโยบายงบประมาณย่อมจะเป็นไปไม่ได้ นั่นคือการลงทุนในภาครัฐบาลที่มีผลไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมต่อการพัฒนาทางสังคมและเศรษฐกิจ

รัฐบาลก็เช่นเดียวกับครอบครัวหนึ่ง ซึ่งจะต้องใช้รายได้สำหรับการบริโภคและการออมเพื่อการลงทุน จำนวนเงินออมมักจะน้อยกว่าจำนวนที่ต้องการจะลงทุน ซึ่งความแตกต่างนี้จะหมดไปโดยอาศัยเงินกู้และเงินช่วยเหลือจากภายในและภายนอก

จากประสบการณ์ของประเทศไทย งบประมาณรวมที่ดีควรมีลักษณะดังนี้

TR – CE = ๓๐% ของ DE

TR = รายรับทั้งหมด CE = รายจ่ายปัจจุบัน และ DE = รายจ่ายในการพัฒนาทั้งหมดรวมทั้งรายจ่ายสำหรับโครงการซึ่งมีแหล่งที่มาจากภายนอก ๓๐% เป็นตัวเลขโดยประมาณ

ทั้งหมดหมายความว่าในแต่ละปีงบประมาณ รัฐบาลจะต้องพยายามลดการบริโภคปัจจุบันลง เพื่อออมเงินรายได้ประมาณ ๓๐% สำหรับเป็นรายจ่ายในการพัฒนา

(๑๔) สิ่งหนึ่งซึ่งเป็นอันตรายอย่างยิ่งที่รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาจะต้องหลีกเลี่ยงคือการกู้ยืมมากเกินไป ถึงแม้ว่าทุกคนต้องการจะกู้เงินเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนา แต่ไม่เป็นการฉลาดและไม่จริงที่จะกู้เงินมากขึ้นเพื่อให้อัตราการเจริญเติบโตสูงสุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เมื่อกู้เงินถึงระดับหนึ่งแล้ว การชำระหนี้จะเป็นภาระซึ่งจะไปจำกัดการใช้จ่ายเพื่อการพัฒนา การชำระหนี้ภายนอกจะทำให้เกิดความยุ่งยากในการชำระหนี้และทำให้การแลกเปลี่ยนไม่มีเสถียรภาพ

ในประเทศไทยรัฐบาลได้กระทำตามข้อแนะนำของคณะกรรมการวางแผนแห่งชาติ กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ และธนาคารแห่งประเทศไทยมาเป็นเวลานานที่จะจำกัดการกู้ยืมตามเงื่อนไขต่อไปนี้

ก. การกู้ยืมในภาครัฐบาลทั้งภายนอก + ภายใน จะต้องไม่เกิน ๑๓% ของรายรับทั้งหมดของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณ และ

ข. การชำระหนี้ภายนอกในแต่ละปีงบประมาณจะต้องไม่เกิน ๗% ของเงินตราต่างประเทศที่คาดว่าจะได้ในแต่ละปี

(๑๕) สำหรับรายจ่ายของรัฐบาลโดยเฉพาะรายจ่ายด้านพัฒนาและโครงการต่างๆ ได้ถูกกำหนดให้สอดคล้องกับลำดับความสำคัญและมีการบริหารอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ การฉ้อโกงทุกชนิดเป็นอุปสรรคต่อการเจริญเติบโต การกู้ยืมประเภท Suppliers’ credit ไม่ว่าจะเป็นการกู้ระยะสั้นหรือปานกลาง และเงินกู้ประเภทมีข้อผูกพันล้วนแต่เต็มไปด้วยกับดักซึ่งพึงหลีกเลี่ยง

(๑๖) ในปีที่มีปัญหา รัฐบาลจะมีงบประมาณขาดดุลและต้องการเงินกู้จากระบบธนาคาร ซึ่งเป็นผลเสียต่อ สามเหลี่ยม D กับเป็นอันตรายต่อกระบวนการพัฒนา เพราะจะทำให้กิจกรรมในภาคเอกชนชะงักไป รายรับจากภาษีของรัฐบาลจะลดลงและสร้างวัฏจักรของการขาดดุลมากขึ้นและยิ่งต้องการเงินกู้มากขึ้นไปอีก ในกระบวนการพัฒนาผู้ผลิตและพ่อค้าควรจะได้รับโอกาสสำหรับริเริ่มอย่างเพียงพอ

(๑๗) ในประการสุดท้ายมีปัญหาด้านการติดต่อสื่อสารระหว่างธนาคารกลางกับรัฐมนตรี หนังสือพิมพ์ และประชาชน นโยบายการคลัง นโยบายการเงิน และการประสานนโยบายทั้งสองอาจจะดีพร้อม แต่จะไม่มีประโยชน์อันใดเลยถ้าฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดไม่สามารถอธิบายในลักษณะที่จะทำให้อีกฝ่ายหนึ่งประทับใจและคล้อยตามได้ ตัวอย่างเช่น สมการที่ ๑๐ และ ๑๑ และตัวอย่างที่เป็นตัวเลขในย่อหน้าที่ ๑๓ อาจจะเหมาะกับผู้ที่มีส่วนร่วมใน SEANZA Course ถ้าเราต้องการจะทำให้รัฐมนตรีเชื่ออาจจะมีความจำเป็นที่จะต้องทำให้สิ่งที่ดูเป็นหลักเกณฑ์แน่นอนง่ายขึ้น

สมการดังกล่าวอาจจะเรียกอีกชื่อว่า ทฤษฎีลูกโป่ง ลูกโป่งนั้นใช้แทนผลผลิตของชาติซึ่งต้องการให้เพิ่มขึ้น ๘% เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ลูกโป่งใบที่ ๒ คือการเงินจะต้องถูกเป่าให้ใหญ่กว่า ๑๐% ลูกโป่งการเงินจะมีปั๊มอยู่ ๓ ปั๊มที่จะสูบลมเข้าและสูบลมออก ซึ่งได้แก่ปั๊มการชำระเงินระหว่างประเทศ ปั๊มรัฐบาล และปั๊มภาคเอกชน ถ้าปั๊มบางปั๊มสูบเอาอากาศเข้าไปมาก ปั๊มอื่นๆ ก็ต้องสูบเข้าให้น้อยลง ถ้าท่านไม่ชอบทฤษฎีลูกโป่งของข้าพเจ้า ทำไมไม่ลองสร้างทฤษฎีของท่านขึ้นมาเอง มันอาจจะสนุกก็ได้