หลักการคลัง

การเงินการธนาคาร

หลักการคลัง

คำบรรยายในการอบรมข้าราชการพลเรือนชั้นตรีเพื่อแต่งตั้งเป็นข้าราชการพลเรือนชั้นโท รุ่นที่ ๑๓

ณ โรงเรียนข้าราชการฝ่ายปกครอง
เมื่อวันที่ ๑๙ และ ๒๖ สิงหาคม ๒๔๙๗

 

 

 

ชั่วโมงที่ ๑

ท่านเพื่อนข้าราชการทั้งหลาย

การบรรยายชั่วโมงนี้เป็นวิชาหลักการคลัง ท่านทั้งหลายเป็นข้าราชการชั้นตรีในกระทรวงมหาดไทย จะอบรมเพื่อสอบคัดเลือกเป็นข้าราชการชั้นโท การจะเลื่อนจากชั้นตรีเป็นชั้นโทนี้ ลำบากยิ่งกว่าไก่ เพราะไก่ถ้าจะให้รับประทานได้ดีละก็เพียงแต่อบเท่านั้นก็พอ แต่ท่านต้องทั้งอบทั้งรม และนอกจากทั้งอบและรมแล้ว จะต้องมารมควันหลักวิชาการคลังซึ่งใครๆ ก็รู้ว่าเป็นวิชาที่ไม่สนุกนัก เพราะฉะนั้นขอให้อดทนฟังสัก ๒ ชั่วโมง และขอให้ความอดทนของท่านนอกจากนำท่านไปสู่การเป็นชั้นโทแล้ว หวังว่าจะช่วยตลอดไปจนกระทั่งเป็นชั้นเอกและชั้นพิเศษต่อไป

การเงินของส่วนกลางของประเทศ

วิชาการคลังที่เราเข้าใจกันนั้น ขอสรุปรวบรัดจำกัดความว่าเป็นวิชาการเงินของส่วนกลางของประเทศ ที่เรียกว่าส่วนกลางของประเทศไม่อยากจะเรียกว่ารัฐบาลอย่างเดียว เพราะเหตุว่าทุกวันนี้การปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับรัฐบาลอย่างเดียว และการเงินของรัฐบาลก็มิได้เป็นการเงินที่สำคัญแต่อย่างเดียว ผมเรียกว่าส่วนกลางของประเทศเพื่อจะให้แตกต่างไปจากส่วนที่เป็นของเอกชน บริษัทห้างร้าน จึงเรียกว่า ส่วนกลาง ส่วนกลางของประเทศที่กล่าวนี้ให้แก่รัฐบาล เทศบาล รัฐวิสาหกิจและเทศพาณิชย์ รวมกัน ๔ อย่าง ที่จะต้องนำเอาเทศบาลเข้ามาเกี่ยวข้อง ท่านทั้งหลายอยู่กระทรวงมหาดไทย คงจะรู้ดีกว่าผมว่า รัฐบาลมี
นโยบายที่จะกระจายอำนาจการปกครองออกไปให้ทั่วถึงจากส่วนกลางไปสู่ส่วนภูมิภาค และส่วนภูมิภาคไปสู่ท้องถิ่น เป็นเทศบาล เพราะฉะนั้นการเงินของเทศบาลก็นับว่าเป็นเรื่องสำคัญอย่างหนึ่ง และนอกจากนั้น การกระทำใดที่เกี่ยวกับเทศบาล ย่อมจะเป็นหลักฐานในการที่จะผดุงไว้และส่งเสริมให้เกิดขึ้นดี ซึ่งประชาธิปไตย ซึ่งเป็นความมุ่งหมายที่ผมเข้าใจว่า รัฐบาลยึดถืออยู่ เท่าที่นำเอาเรื่องรัฐพาณิชย์เข้ามากล่าวรวมในส่วนกลางก็เพราะว่าทุกวันนี้ ท่านทั้งหลายคงจะเห็นแล้วว่า รัฐบาลในทุกๆ ประเทศพยายามส่งเสริมการค้าของรัฐบาลให้แพร่หลายขึ้น และเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่เราเรียกว่าประเทศซึ่งมีเศรษฐกิจล้าหลังอย่างประเทศไทยเรา รัฐบาลย่อมจะมีความมุ่งหมายที่จะชักจูงให้เศรษฐกิจของประเทศอยู่ในฐานะมั่นคงด้วยการส่งเสริมอุตสาหกรรม คมนาคม และการค้า จึงจำเป็นที่จะต้องตั้งองค์การรัฐบาลขึ้นประกอบกิจการต่างๆ ซึ่งตามปกติในประเทศที่มีความเจริญในทางอุตสาหกรรม ในทางการค้าเป็นหน้าที่ของเอกชนโดยเฉพาะ แต่ในประเทศที่เศรษฐกิจล้าหลังอย่างเรา จำเป็นที่จะต้องใช้ความชักจูงจากรัฐบาลเป็นส่วนใหญ่ เพราะฉะนั้นเงินของรัฐบาลจึงได้นำเอาไปลงทุนอยู่ในองค์การรัฐพาณิชย์เป็นจำนวนมาก แทบจะพูดได้ว่า การเงินของรัฐบาลทุกวันนี้ที่อยู่กับรัฐบาลเอง คงจะมีประมาณ ๗๐ ใน ๑๐๐ ที่อยู่กับรัฐพาณิชย์ทั้งหลาย คงจะมีอยู่ประมาณ ๓๐% เอาไปลงทุนในการรถไฟ การท่าเรือ เหมืองแร่ ยาสูบ โทรศัพท์ องค์การขนส่ง อะไรต่างๆ จิปาถะ ที่ท่านทั้งหลายคงจะทราบ เพราะฉะนั้นถ้าหากว่าเราจะละเลยเสียไม่พูดถึงรัฐพาณิชย์ ย่อมเป็นการบกพร่อง และอีกประการหนึ่ง ถ้าต่อไปเมื่อเทศบาลเจริญขึ้น และเทศบาลต่างๆ ประกอบการเทศพาณิชย์ขึ้น จะเป็นด้วยไฟฟ้า ประปา โรงฆ่าสัตว์ ในต่างประเทศบางทีเขามีห้องสำหรับให้ราษฎรมาซักฟอกเสื้อผ้าโดยคิด
ราคาเล็กๆ น้อยๆ โดยเทศบาลจัดทำขึ้น ฯลฯ เช่นนี้ การเงินของเทศ-
พาณิชย์ก็ย่อมอยู่ในส่วนหนึ่งของการคลังที่เราจะต้องพูดถึง เพราะฉะนั้นเท่าที่ผมพูดมาจนถึงตอนนี้

สรุปความได้ว่า การคลังนั้นได้แก่ การเงินของส่วนกลางของประเทศ กล่าวคือการเงินของรัฐบาล ของเทศบาล ของรัฐพาณิชย์ และของเทศพาณิชย์ ด้วย

ในการบรรยาย ณ ที่นี้จะขอยกประเด็นในหลักการคลังมากล่าวเพียง ๒ ประเด็น

ประเด็นแรกคือ ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายการคลังของเศรษฐกิจของประเทศ

ประเด็นที่ ๒ ที่หวังว่าคงจะได้พูดในสัปดาห์หน้า คือหลักการในระเบียบวิธีการคลัง

นโยบายการคลังกับเศรษฐกิจของประเทศ

แต่ไหนแต่ไรมา เมื่อเราพิจารณาถึงการคลัง เรามักจะพิจารณาดูว่า การเงินของรัฐบาลนั้นดีหรือเลวเป็นประการใด ถ้าหากว่ารัฐบาลมีรายได้ดีพอควรแล้วก็ใช้จ่ายไปพอควร มีการลงทุนบ้างเล็กๆ น้อยๆ แต่ฐานะการเงินของรัฐบาลไม่เป็นหนี้เป็นสินเขามากนัก ปีแล้วปีเล่าเงินคงคลังเดิมมีอยู่เท่าไร ก็เพิ่มขึ้นบ้างลดลงบ้าง หมายความว่า ถ้ารัฐบาลไม่ขาดทุนละก็เป็นใช้ได้ ถือว่าการเงินของรัฐบาลดี ที่เป็นหลักที่เราเข้าใจกันอยู่โดยให้เอาหลักการเงินของเอกชนมาอนุโลม เพราะว่า ถ้าเอกชนมีเงินมากใช้จ่ายมาก แต่ว่าไม่ถึงกับหมดตัว แล้วก็มีเหลือไว้สำหรับลูกหลานบ้างเล็กๆ น้อยๆ สร้างบ้านได้บ้าง ส่งลูกไปเรียนหนังสือบ้าง อย่างนี้นับว่าการเงินของเขาอยู่ในฐานะที่ดีพอใช้ การ
กระทำเช่นนั้นเป็นการพิจารณาอย่างเหมาะสมสำหรับหลักการเงินของเอกชน แต่ทุกวันนี้ เราเห็นว่าการกระทำต่างๆ ของรัฐบาลนั้นกระทบกระเทือนถึงเศรษฐกิจเอกชนด้วย ถ้าหากรัฐบาลทำดีไป เอกชนก็มีเศรษฐกิจดีขึ้น ถ้าหากว่ารัฐบาลเพียงตัดช่องน้อยแต่พอตัว พิจารณาในทางแคบว่า เงินในกระเป๋าของรัฐบาลนั้นพอใช้ ไม่ถึงกับล้มละลาย ไม่เป็นหนี้สินเขามากอย่างนั้น ในบางโอกาสอาจจะทำให้เศรษฐกิจของเอกชนเลวลง เปรียบเสมือนหนึ่งพวกเราที่นั่งอยู่ที่นี่ ยักษ์หรือช้างเข้ามาในห้องนี้ ถึงแม้ว่าเขาจะไม่ทำอะไรเรา แต่ว่าเราพยายามที่จะรักษาความปลอดภัยของเขาโดยที่เห็นคนมากๆ เข้าตื่น อาจจะวิ่งกระเทือนไปบ้าง พวกเราก็ต้องได้รับความกระเทือนเนื่องจากยักษ์หรือช้างนั่นมีน้ำหนักมาก ในประเทศหนึ่งประเทศใดก็เช่นเดียวกัน ผู้จ่ายเงินและรับเงินเข้ามามากๆ ถึงขนาดที่จะทำความกระเทือนให้แก่ประชาชนได้ คือรัฐบาล คือส่วนกลางของประเทศ พิจารณาดูง่ายๆ อย่างนี้ก็แล้วกัน ว่าหากว่ารัฐบาลเก็บภาษีรุนแรงขึ้นในกรณีใด ในเวลาใด ราษฎรก็ต้องได้รับความเดือดร้อน และถ้าเมื่อใดรัฐบาลไปก่อสร้างตึกมากๆ สร้างเขื่อน สร้างถนน จ่ายเงินมากๆ ราษฎรก็ได้เงินจากรัฐบาล มีอาชีพมากขึ้น เพราะฉะนั้นการกระทำของรัฐบาล เทศบาล รัฐพาณิชย์ เทศ-
พาณิชย์ ย่อมกระทบกระเทือนถึงเศรษฐกิจของเอกชน และเนื่องจากรัฐบาลมีหน้าที่จะปกครองประเทศให้เจริญทั้งในทางการเงินและในทางอื่น การกระทำต่างๆ ของรัฐบาลจะถือหลักตัดช่องน้อยแต่พอตัวหาได้ไม่ หลักก็มีอยู่ว่าถ้าหากว่าเศรษฐกิจของประเทศรุ่งเรืองดี รัฐบาลจะทำอย่างไรก็ไม่สู้สำคัญนัก ถ้าหากว่าเศรษฐกิจของประเทศอยู่ในฐานะตกต่ำ รัฐบาลก็จำเป็นที่จะต้องช่วยเหลือให้ราษฎรมีเศรษฐกิจดีขึ้น ช่วยหนุนให้เศรษฐกิจดีขึ้น รัฐบาลมีเครื่องมือที่สำคัญๆ อยู่หลายอย่าง ในด้านการเงินก็ได้แก่ นโยบายงบประมาณ นโยบายการธนาคารและการเงิน นโยบายแลกเปลี่ยนเงินระหว่างประเทศ ฯลฯ ในที่นี้ผมไม่มีหน้าที่ที่จะอธิบายเรื่องการเงิน การธนาคาร และเศรษฐกิจระหว่างประเทศมากนัก จะขอพูดแต่เฉพาะในเรื่องนโยบายงบประมาณ

ก่อนอื่นอยากจะทำความเข้าใจในข้อเท็จจริงก่อน ในโลกปัจจุบันนี้ เศรษฐกิจของประเทศต่างๆ นั้นไม่สม่ำเสมอกัน หมายความว่าในประเทศหนึ่งประเทศใดทั่วโลกนั้น บางปีเศรษฐกิจก็ดี บางปีเศรษฐกิจก็เลว ตัวอย่างง่ายๆ อย่างในประเทศไทยเราเห็นได้ชัด เมื่อปี ๙๓–๙๔–๙๕ เศรษฐกิจของเรานับว่าอยู่ในขั้นรุ่งเรืองเหลือเกิน ข้าวเราก็ขายได้สะดวก เล่นตัวก็ได้ โก่งราคาก็ได้ ยางและดีบุกก็มีผู้ซื้อด้วยราคาสูง อย่างที่ไม่เคยนึกฝันมาก่อน เศรษฐกิจของเอกชนในสมัยนั้นรุ่งเรือง ทั้งๆ ที่พวกเราก็บ่นกันว่าของแพง แต่ความรุนแรงก็เห็นประจักษ์อยู่ ส่วนมากเวลาที่ของแพงข้าราชการก็ได้รับความลำบาก โดยที่อัตราเงินเดือนของเราคงที่อยู่ แต่พวกพ่อค้าเขากำไรเขาขึ้นๆ ลงๆ ตามเศรษฐกิจได้
เพราะฉะนั้นที่ได้ยินเสียงเดือดร้อนมากก็พวกข้าราชการ และผู้ที่ได้รับเงินรายได้ตายตัว แต่อย่างไรก็ตาม นับว่าในสมัยนั้นเศรษฐกิจรุ่งเรืองสำหรับประเทศไทย แทบจะพูดได้ว่าเป็นความรุ่งเรืองพิเศษอย่างที่ไม่เคยเห็นมาก่อน ต่อมาเมื่อปีกลายนี้ ปี ๒๔๙๖ และในปีนี้ (และสงสัยว่าจะเป็นปีต่อๆ ไปบ้าง แต่หวังว่าคงไม่นานนัก) ข้าวของเราก็มีผู้ต้องการน้อยลง สงครามในเกาหลีสงบลงบ้าง ทำให้ประเทศต่างๆ ที่เคยสะสมยางและดีบุกไว้สำหรับจะทำสงครามกันนั้น เลิกซื้อยางและดีบุก ราคาสินค้าที่สำคัญๆ ของเราก็ตกต่ำลง เช่นนี้ผมเรียกว่าเศรษฐกิจตกต่ำ มีบางท่านที่อายุมากกว่าผมคงจะจำได้ว่าของเช่นนี้ไม่ใช่เป็นของใหม่สำหรับประเทศไทย เราเคยมีกันแล้วในยุค ๒๐ ปีก่อนนี้ ปี ๒๔๗๔ ปี ๒๔๗๕ เศรษฐกิจก็ตกต่ำลงคล้ายกับคราวนี้ ถึงแม้ว่าลักษณะจะไม่เหมือนกันทีเดียว แต่อย่างไรก็ตาม ถ้าพิจารณาถึงประวัติเศรษฐกิจของประเทศทั่วไปแล้ว จะเห็นได้ว่า เกิดลุ่มๆ ดอนๆ แทบทุกประเทศ และตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ ๑ เป็นต้นมา ความลุ่มๆ ดอนๆ เช่นนั้นมีอยู่เสมอ และมีอยู่เป็นระยะๆ เป็นวงรอบหนึ่งประมาณ ๙ ปี เป็นอยู่เสมอ หมายความว่าเศรษฐกิจสูงแล้วก็ต่ำแล้วก็ไปสูงอีกที ครบวง ๙ ปี คือเมื่อเลิกสงครามครั้งที่ ๑ ปี ค.ศ.๑๙๑๘ พอถึงปี ๑๙๒๑ เศรษฐกิจเริ่มตกต่ำ จากนั้นฟื้นตัวขึ้นมาอยู่ในสภาพปานกลาง ในระหว่าง ๑๙๒๔–๒๕ เจริญถึงขีดสุด ๑๙๒๙ ต่อมา ๑๙๒๙–๑๙๓๐–๑๙๓๑ เศรษฐกิจเริ่มตกต่ำ และตกต่ำอย่างรุนแรง ๑๙๓๒–๓๓ ไปฟื้นตัวได้ ๑๙๓๔–๑๙๓๗ รุ่งเรืองขึ้นอีก พอ ๑๙๓๘ กำลังเริ่มจะทรุด แต่เผอิญเกิดการเมืองระหว่างประเทศในทางยุโรป ประเทศต่างๆ พยายามระดมจะสร้างอาวุธ เพราะเหตุว่าฮิตเลอร์คุกคามมาก ก็ทำให้เศรษฐกิจดีขึ้นหน่อย เพราะใครๆ ก็ลงทุนสร้างอาวุธมาก เศรษฐกิจก็ดีขึ้นแต่อยู่ในสภาพผิดปกติตลอดสงคราม ตั้งแต่ ๑๙๓๙ เรื่อยไปถึง ๑๙๔๕ ซึ่งเลิกสงคราม นั่นไม่นับ เพราะเป็นเวลาที่ผิดปกติ ถัดจากนั้นเป็นต้นมาก็นับได้ว่าอยู่ในฐานะที่เศรษฐกิจกำลังรุ่งเรืองอยู่เนื่องจากสงคราม จนกระทั่งปี ๑๙๔๘ เศรษฐกิจก็จะเริ่มทรุด แต่อเมริกาใช้วิธีใหม่โดยให้มีการช่วยเหลือประเทศต่างๆ ทางเศรษฐกิจ ๑๙๔๙ จึงได้สามารถพยุงเศรษฐกิจของทั่วโลกไว้ได้บ้างไม่ถึงกับทรุดทีเดียว ต่อมาก็เป็นสงครามเกาหลี ๑๙๕๐–๑๙๕๑–๑๙๕๒ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น แต่ทั้งนี้เป็นการแสดงให้เห็นว่าช่วงระยะเวลาประมาณ ๙ ปี เรามีเศรษฐกิจรุ่งเรืองขึ้นพักหนึ่งแล้วก็ตกต่ำลง เป็นของที่เห็นได้ง่ายศึกษาได้จากประวัติศาสตร์

ประเทศไทยเรามักจะได้รับความกระทบกระเทือนจากต่างประเทศในทางเศรษฐกิจ เพราะเหตุว่าประเทศเราเป็นประเทศที่ค้าขายกับต่างประเทศมาก ถ้าหากว่าชาวนาของเราขายข้าวไม่ได้ และชาวสวนยางของเรา นายเหมืองขายสินค้าของตนไม่ได้ ผู้ผลิตเหล่านี้ย่อมมีเงินน้อย ไม่สามารถที่จะไปซื้อของจากห้างร้านหรือตลาดมากพอ พวกห้างร้านต่างๆ เมื่อขายของไม่ได้ก็ต้องพยายามกระเหม็ดกระแหม่ หมายความว่ามีเงินน้อย ไม่พอที่จะไปซื้อของอื่นๆ ต้องตัดรายจ่ายไปบ้าง พวกห้างร้านชาวตลาดซึ่งเคยใช้เสื้อเชิ้ตที่ดี ผ้านุ่งที่ดี ก็ไปตัดรายจ่ายของตน หันไปหาซื้อของที่เลวลง หรือสิ่งใดที่พอจะมีสภาพถาวรอยู่ใช้ได้ ก่อนนี้เคยใช้กันปีหนึ่งก็ยืดออกไปเป็นปีครึ่ง หรือสองปี หมายความว่าต่างคนต่างกระเหม็ดกระแหม่ และความกระเหม็ดกระแหม่แต่ละคนนี่ก็มีผลสะท้อนไปทำให้ทั้งผู้ผลิตและพ่อค้าไม่สามารถที่จะขายของของตนได้มากอย่างที่เคยเป็น เพราะฉะนั้นต่างคนต่างมีเงินน้อย จึงเกิดสภาพเงินฝืดขึ้น เช่นนี้ย่อมทำให้เศรษฐกิจตกต่ำ มาถึงขั้นรัฐบาลเนื่องจากประชาชนซื้อของน้อยมีรายได้น้อย รัฐบาลก็ย่อมเก็บภาษีอากรได้น้อย กระทบกระเทือนไปทั่วๆ กัน

ในเวลาที่เศรษฐกิจ “รุ่งเรือง” นั้นเล่า ผู้ผลิตและพ่อค้าซื้อง่ายขายคล่อง เงินรายได้แต่ละคนก็มีมากขึ้น เมื่อมีมากขึ้นก็จ่ายมากขึ้น ที่ไม่เคยจ่ายเลย ที่เคยจ่ายน้อยก็จ่ายให้มากขึ้น ที่มีเงินเหลือก็เอาไปลงทุนสร้างตึกใหญ่โตขึ้น ข้าวของก็แพงขึ้น รัฐบาลแม้ไม่ต้องเปลี่ยน
แปลงอัตราภาษีอากรก็เก็บรายได้มากขึ้น อย่างไรก็ดี อันตรายทางเศรษฐกิจในเวลารุ่งเรืองนั้นมีอยู่คือ เงินอาจจะเฟ้อเพราะราษฎรมีเงินมากใช้จ่ายคล่อง เงินเฟ้อเป็นของไม่ดี แต่เศรษฐกิจรุ่งเรืองเป็นของดี ดีกับเลวก็มาคู่กันเสมอ ผู้ที่เดือดร้อนในเวลาเศรษฐกิจรุ่งเรือง คือผู้ที่มีรายได้ประจำ ข้าราชการบำนาญ เจ้าของที่ดินซึ่งขึ้นราคาค่าเช่าไม่ได้ ข้าราชการเงินเดือนไม่ขึ้น ไม่เปลี่ยนแปลงตามสภาพเศรษฐกิจ อย่างนี้ พวกนี้เดือดร้อนทั้งนั้น แต่พวกพ่อค้าวาณิช และพวกประกอบการอุตสาหกรรมกำไรดี พวกกรรมกรเองก็รายได้ดี ขี่สามล้อก็รายได้ดี พวกนี้ก็ไม่เดือดร้อนสบายดี แต่เวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น พวกพ่อค้า
วาณิชก็ต้องยอมขาดทุน ในบางครั้งถึงกับล้มละลาย พวกนี้ได้รับความเดือดร้อน แต่ข้าราชการอย่างท่าน อย่างผม นี่เงินเดือนถ้าไม่ทำความผิดไม่ถูกตัดแล้ว เท่าไรก็เท่านั้น ของก็ถูกลงบ้าง (หวังว่าคงถูกลง) ถ้าราคาถูกลงบ้าง พวกเราก็ได้รับความสุขมากขึ้น หมายความว่าซื้อของได้มาก พวกข้าราชการบำนาญหรือพวกเจ้าของที่ดินได้รับประโยชน์จากการที่เศรษฐกิจตกต่ำบ้างเล็กน้อย

ทีนี้ผมจะกลับไปในเรื่องการเงินของรัฐบาล สมมุติว่ารัฐบาล
ปีแล้วปีเล่าเศรษฐกิจรุ่งเรืองหรือตกต่ำอย่างไรไม่ทราบ รัฐบาลรักษาการเงินของตนให้อยู่ในสภาพที่ดี ไม่ทำให้เกินไปและไม่เก็บภาษีอากรให้เกินไป อยู่เฉยๆ อย่างนั้นปีแล้วปีเล่า แต่ให้เงินคงคลังในพระคลังมีเหลืออยู่พอใช้พอจ่ายเป็นใช้ได้ ถ้าเช่นนี้ผมเห็นว่ารัฐบาลไม่ได้ทำหน้าที่ที่จะบำบัดเศรษฐกิจของประเทศ เรียกได้ว่ารัฐบาลตัดช่องน้อยแต่พอตัว ดูแต่การเงินของตนเท่านั้นไม่ดูความเดือดร้อนของราษฎรในด้านนี้

ท่านทั้งหลายคงจะเห็นพ้องกันกับผมว่ารัฐบาลควรจะช่วยเหลือราษฎรในเรื่องนี้ แต่คงจะเห็นแตกต่างกันไปบ้างในข้อที่ว่าจะช่วยเหลือได้อย่างไร การช่วยเหลือราษฎรที่เราเห็นได้ง่าย คือเอาเงินไปแจกราษฎรผู้ที่เขาเดือดร้อน ไม่รู้ว่าตอนไหนที่ใครเดือดร้อนอย่างไร เช่น ตอนที่เศรษฐกิจรุ่งเรืองก็เอาเงินให้ราชการมากขึ้น ถ้าเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำก็เอาเงินไปแจกกรรมกรให้มากขึ้นจะได้บรรเทาทุกข์ ที่ว่าเงินนี่ก็หมายถึงเครื่องอุปโภคบริโภคด้วย แต่การจัดทำเช่นนั้นไม่มีรัฐบาลไหนที่จะช่วยได้ตลอดรอดฝั่งไป ไม่ใช่แต่ประเทศไทย ในสากลประเทศไม่มีที่ไหนที่จะทำได้ทั่วถึง เพราะเหตุว่าเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำรุนแรงเหลือเกิน แม้ในประเทศอเมริกาเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำคนว่างงานประมาณ ๒๐ ล้านคน หมายความว่าคนในประเทศไทยทั้งประเทศไม่มีใครทำงานสักคน รุนแรงถึงขนาดนั้น เพราะฉะนั้นรัฐบาลจะเอาเงินที่ไหนไปแจกให้เขา ช่วยเขา ทำไม่ได้ ไม่พอ และถึงแม้ว่าเราจะมีเงินพอ ท่านทั้งหลายเป็นข้าราชการปกครองคงจะทราบดีว่าการที่เราจะต้องใช้มือของข้าราชการนี่ เอาเงินไปแจกให้แก่คนอื่น เงินมันอาจรั่วไปที่อื่นเสียก่อนจะไปถึง น่าสงสัยว่าเงินมันจะไม่ทั่วถึงกับคนที่ทนทุกข์ได้ยากจริงๆ จ่ายเอาไป ๑ บาทอาจจะไปถึงคนที่ต้องการสัก ๕๐ สตางค์เห็นจะได้ เพราะฉะนั้นเรื่องนี้เป็นงานที่ทำได้ยาก การที่จะไปช่วยคนทุกข์ร้อนให้ทั่วถึงกันนั้น จะทำโดยวิธีเอาเงินไปแจกหรือเอาเครื่องอุปโภคบริโภคไปแจกนั้นทำได้ยาก

แต่ในทางการงบประมาณเรามีวิธีช่วย วิธีช่วยอาจจะไม่ทั่วถึงกันแต่เป็นการอำนวยความสะดวกให้ประชาชนเขาช่วยตัวเองได้บ้าง เพราะฉะนั้นผมจึงเห็นว่าเป็นวิธีที่ดี และรัฐบาลควรกระทำ นโยบายการงบประมาณที่กล่าวนี้เป็นทฤษฎี ซึ่งในชั่วระยะ ๒๐ ปีที่แล้วมานี้เป็นที่ยอมรับกันกว้างขวางในหมู่นักการคลังและนักเศรษฐกิจ และแม้แต่ในวงการรัฐบาลก็มีประธานาธิบดีรูสเวลท์แห่งอเมริกา นำเอาไปใช้ปฏิบัติ  หลักการก็มีอยู่ว่าเมื่อเศรษฐกิจลุ่มๆ ดอนๆ อย่างที่กล่าวถึงแล้ว เราควรจะตัดความลุ่มดอนของเศรษฐกิจเสีย เรายอมเสียสละตอนที่มันดอน หมายความว่าตอนที่เศรษฐกิจดี ยอมเสียสละเสียบ้างในตอนนั้นอย่าให้ดีนักเลย เอาไปเผื่อไว้ช่วยเหลือในตอนที่มันลุ่ม ก็คงจะเกิดประโยชน์ในแง่ที่ไม่เสี่ยงภัย และพยายามให้ความเจริญของเศรษฐกิจนั้นขึ้นสูงไปอย่างราบรื่น เลิกลุ่มๆ ดอนๆ เสีย

ผมได้พูดไว้ในตอนก่อนว่าการกระทำของรัฐบาลกระเทือนไปถึงเอกชน แล้วผมยังได้พูดต่อไปอีกตอนหนึ่งว่า เวลาที่รัฐบาลลงทุนเงินจ่ายราษฎรได้เงินไป เวลาที่รัฐบาลเก็บภาษีมา ราษฎรเสียเงินไป สรุปความได้ว่าเงินรายได้ของรัฐบาลนั้นคือเงินจ่ายของราษฎร เราอยู่ในประเทศเดียวกัน รัฐบาลได้เงินมาก็เก็บจากเงินภาษี หรือรัฐพาณิชย์ เงินรายได้ของรัฐบาล คือเงินรายจ่ายของราษฎร

เงินรายจ่ายของรัฐบาลคือเงินรายได้ของราษฎรนี่ไม่พูดถึงของที่รัฐบาลสั่งซื้อมาจากต่างประเทศ ซึ่งคงมีอยู่บ้างแต่ไม่มาก เป็นอันสรุปได้ว่า เงินรายจ่ายของรัฐบาลคือเงินรายได้ของราษฎร เงินรายได้ของรัฐบาลคือรายจ่ายของราษฎร ทีนี้ถ้าหากว่าในปีที่เศรษฐกิจตกต่ำ เงินราษฎรมีน้อย รัฐบาลจะยั่วให้ราษฎรมีเงินมาก เพื่อจะได้กำจัดความลุ่มนั่นเสีย เพื่อจะให้เศรษฐกิจสูงขึ้นหน่อย รัฐบาลก็มีวิธีหนึ่ง คือจ่ายเงินให้มากขึ้น และการจ่ายให้มากขึ้นไม่ต้องจ่ายอย่างวิธีที่เราไม่ต้องการอย่างกี้นี้ เพียงแต่จ่ายลงทุนให้มากขึ้นก็คงจะช่วยให้ราษฎรมีเงินมากขึ้น กล่าวคือ ถ้าหากว่ารัฐบาลได้เงินมาน้อย แล้วจ่ายให้มากกว่าที่ได้มา เงินที่ไปตกอยู่กับราษฎรก็ย่อมมากขึ้น เงินราษฎรก็พองตัวขึ้น รัฐบาลจ่ายเงินให้กับบริษัทก่อสร้าง บริษัทก่อสร้างก็ต้องไปจ้างกรรมกร จ้างนายช่าง ซื้ออิฐซื้อปูนจากบริษัทอื่นๆ จากราษฎรอื่นๆ ผู้ที่ขายของให้รัฐบาลนี้ หรือก่อสร้างให้รัฐบาลนี้มีเงินจ่ายมากขึ้น ก็ไปซื้อเสื้อซื้อผ้าซื้ออาหารมากขึ้น พ่อค้าที่ขายเสื้อผ้า อาหาร ก็มีเงินมากพอที่จะไปซื้ออย่างอื่น มันเป็นผลสะท้อนเป็นช่วงๆ ไป คล้ายๆ กับระลอกไป เปรียบได้กับรัฐบาลเป็นช้าง เท้าวางลงทีพวกเราก็สะเทือน ผลสะท้อนจะทำให้เงินที่ฝืดอยู่นั้นคล่องขึ้นบ้าง สมมุติว่า รัฐบาลจ่ายในชั้นแรก ๑ ล้าน ผู้ที่ได้รับไปก็คงเก็บไว้บ้าง สมมุติว่า เก็บไว้ ๑ แสน จ่ายไปเสีย ๙ แสน คนที่ได้ ๙ แสนไปจ่าย ๘ แสน คนที่ได้ ๘ แสนไปจ่าย ๗ แสน แล้วเก็บไว้คนละ ๑ แสน รวมกันทั้งหมดที่ทำให้กระแสเงินมันมากขึ้นในท้องตลาด ถ้าเป็นเช่นนี้วิธีนี้ก็เป็นวิธีลัดวิธีประหยัด
ดีกว่าที่รัฐบาลจะเอาเงินไปให้ถึงผู้เดือดร้อน หมายความว่า รัฐบาลจ่ายเงินออมลงทุนไปเพียง ๑ ล้าน ได้รับความกระทบกระเทือนไปจนถึง ๑๐ ล้าน และอาจจะทั่วถึงราษฎรทั่วประเทศได้ เป็นวิธีทางอ้อมแต่เป็นวิธีการเงินซึ่งผู้ที่ไม่เคยพิจารณาด้านนี้ อาจจะยังมองไม่เห็น

ถ้าเห็นว่าเศรษฐกิจจะคล้อยต่ำ รัฐบาลจะช่วยได้โดยจ่ายเงินให้มากกว่าที่รัฐบาลได้เข้ามาปีนั้นๆ เรื่องที่จะทำอย่างนั้นทำได้ง่ายนิดเดียว คือเวลาเศรษฐกิจตกต่ำ รัฐบาลเก็บภาษีอากรได้น้อยอยู่แล้ว รัฐบาลก็จ่ายไปเรื่อยๆ ตามปกติ ก็จ่ายเกินกว่ารายได้ อย่างนี้ผมเองเรียกว่างบประมาณขาดดุล ถ้าจ่ายสูงกว่าได้ เรียกว่ารัฐบาลมีงบประมาณขาดดุล (ถ้าหากว่าได้เกินจ่าย ก็เรียกว่าเกินดุล) เพราะฉะนั้นในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ เพื่อจะแก้ไม่ให้ตกต่ำมากจนเกินไปนัก รัฐบาลควรจะมีนโยบายงบประมาณขาดดุล คือจ่ายให้มากกว่าได้ รายจ่ายส่วนเกินที่เกินกว่าได้มานั้น รัฐบาลจ่ายไปแล้ว ย่อมทำประโยชน์ให้แก่ราษฎร โดยทำให้ราษฎรมีเงินมากขึ้น เมื่อราษฎรแต่ละคนมีเงินมากขึ้น ต่างคนต่างไปซื้อของซึ่งกันและกัน ทำให้ฐานะการค้าและเศรษฐกิจดีขึ้นทั่วถึงกัน ถ้าหากว่าเศรษฐกิจจะตกต่ำมาก รัฐบาลก็ควรจะจ่ายมาก ถ้าหากเศรษฐกิจตกต่ำน้อย รัฐบาลก็ไม่ควรจะจ่ายมากให้เกินไปนัก

ทีนี้ถึงปัญหาว่าจะเอาเงินมาจากไหนกัน ปัญหานี้ก็เป็นปัญหาของเอกชนทั่วไปเหมือนกัน เช่นเวลาเราแก่เข้าเรากินบำนาญกัน ตอนนั้นรายจ่ายอาจสูงกว่ารายได้ได้ จะเอาเงินมาจากไหน คำตอบก็คือว่าถ้าเราเป็นคนที่ดูแลความรอบคอบเราจะต้องเอาเงินเก็บเอาไว้ตั้งแต่ตอนที่เราทำมาหากินได้ ประหยัดเอาไว้ เพื่อจะได้เอาไว้ใช้ตอนที่เงินขาด ผมจะสรุปได้อย่างนี้ว่า คือว่าในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น รัฐบาลต้องจ่ายมากกว่าได้ เพราะฉะนั้นรัฐบาลจะต้องมีการคาดคะเนเวลาไกล รัฐบาลในเวลาที่เศรษฐกิจรุ่งเรืองเมื่อ ๒–๓ ปีก่อน ควรที่จะเก็บเงินเอาไว้ในตอนนั้น ควรจะเก็บภาษีให้มันแรงขึ้นในเวลาที่เศรษฐกิจมันรุ่งเรือง แล้วก็จ่ายแต่เพียงน้อย กล่าวคือมีนโยบายเกินงบประมาณเกินดุล เอาเงินนั้นไว้สำหรับช่วยเหลือราษฎร เพื่อจะทำนโยบายขาดดุลได้ในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ ถ้าเราดูล่วงหน้าเช่นนี้ก็ไม่ต้องเป็นห่วง และความจริงการวางนโยบายงบประมาณเกินดุลในเวลารุ่งเรืองนั้น ไม่ใช่เพื่อประโยชน์ที่จะมาช่วยในเวลาเศรษฐกิจตกต่ำอย่างเดียว ในเวลาที่เศรษฐกิจรุ่งเรืองนั้นประโยชน์อีกประการหนึ่ง คือช่วยกำจัดเงินเฟ้อด้วย ช่วยกำจัดเงินเฟ้อในแง่นี้คือ ในเวลาที่เศรษฐกิจรุ่งเรืองเงินมันมาก รัฐบาลเก็บภาษีแรง แล้วก็จ่ายน้อย ก็เท่ากับดูดเงินจากราษฎรเข้าไปเก็บไว้ในคลังมากขึ้น เงินในหมู่ราษฎรพอที่จะหมุนเวียนกัน ตีเสียว่าสัก ๑๐,๐๐๐ ล้าน เมื่อรัฐบาลเก็บเอาไปเสียบ้างก็เหลือ ๘,๐๐๐ ล้าน ๙,๐๐๐ ล้าน ก็ทำให้เงินฝืดลงบ้างแต่ไม่ถึงกับเดือดร้อน กลับมีผลดีอีกหลายอย่าง คือว่าในเวลาที่เศรษฐกิจรุ่งเรืองนั้น เก็บภาษีอากรเขา ราษฎรไม่เดือดร้อนเท่าไหร่เก็บได้ง่าย แล้วในเวลานั้นรัฐบาลก็ไม่ควรจะไปเริ่มจ่ายมากๆ ในเวลาที่เศรษฐกิจรุ่งเรือง ไม่ควรจะไปสร้างกระทรวงมหาดไทยหรือสร้างกระทรวงนั้นกระทรวงนี้ ไม่ควร เพราะอะไร เพราะว่าในเวลานั้นราษฎรกำลังร่ำรวย แกก่อสร้างใหญ่ของแกเหมือนกัน ถ้ารัฐบาลเข้าไปในตลาดสำหรับที่จะเอาเครื่องก่อสร้างมา เอากรรมกรมาช่วยทำกระทรวงให้เราอย่างนั้น จะทำให้ค่าครองชีพและราคาของต่างๆ มันแพงขึ้นไปอีกด้วย เพราะฉะนั้นในทางนี้พวกคุณอาจจะข้องใจกันบ้างว่า ก็ในเวลาที่บ้านเมืองรวยๆ คุณไปห้ามไม่ให้รัฐบาลทำอะไร ให้รัฐบาลเงียบๆ เก็บเงินเข้าๆ ตอบได้ว่า ถ้าหากว่ารัฐบาลจ่ายเข้าในตอนนั้นละก็จะเกิดเรื่อง เพราะเหตุว่าจะช่วยให้เงินเฟ้อยิ่งขึ้น ทีนี้มีข้อขัดอยู่อีกข้อหนึ่งที่เข้าใจว่า พวกท่านหลายคนคงจะข้องใจอยู่ คือว่าเรามักจะพูดกันว่าเงินควรจะอยู่ที่ราษฎร ไม่ควรที่จะมาอยู่กับรัฐบาล ถ้าหากว่ารัฐบาลต้องการเพียง ๕๐๐ ล้านบาท ก็ควรจะเก็บเงินมาเพียง ๕๐๐ ล้านบาท ไม่ใช่เก็บมา ๑,๐๐๐ ล้านบาท ทฤษฎีที่ผมเสนอเมื่อกี้นี้ขัดกับข้อนี้ เพราะเหตุว่าเวลาที่รุ่งเรือง เราเก็บมาได้เท่าไรเก็บมาเถอะ รัฐบาลเก็บมาแล้วมีประโยชน์ที่จะเอาไปจ่ายในวันข้างหน้า ในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ ซึ่งจะจำเป็นนัก

คงจะมีหลายคนมีปัญหาข้องใจว่า ถ้าหากว่ารัฐบาลไม่คิดไว้แต่ปี ๙๓–๙๔–๙๕ คือตอนที่รุ่งเรืองไม่ได้เก็บเงินเอาไว้ พอถึงเศรษฐกิจตกต่ำนี้จะทำอย่างไร รัฐบาลจะทำอย่างไร ควรจะมีนโยบายงบประมาณขาดดุลหรือเกินดุลหรือควรจะทำอย่างไร อีกนัยหนึ่ง สมมุติว่ารัฐบาลไม่ได้เก็บสะสมเงินเอาไว้เมื่อเวลาเศรษฐกิจรุ่งเรือง ครั้นถึงเวลานี้ เศรษฐกิจตกต่ำจะช่วยราษฎรได้อย่างไร ปัญหานี้เป็นปัญหาของชีวิต คล้ายๆ กับปัญหาเรื่องเราไปรักผู้หญิงแล้วเขาไม่รักตอบ จะทำอย่างไร แบบเดียวกัน ขบปัญหายากเหลือเกิน คำตอบก็คือว่าถ้าหากรัฐบาลไม่ได้สะสมเงินเอาไว้แล้วเวลานี้ต้องการเงินที่จะเอาไปช่วยราษฎร ในระหว่างนี้ต้องช่วยราษฎรได้น้อยลง ช่วยให้เต็มที่อย่างที่ควรไม่ได้ แต่ก็ต้องช่วยบ้างโดยไปขอกู้เงินเถอะไม่เป็นไร แต่ขอให้การที่เราไม่ได้ทำตามทฤษฎีของผม เมื่อ ๔–๕ ปีก่อนนี้เป็นบทเรียนให้เราได้ทำต่อไป ๔–๕ ปีข้างหน้าในเวลาที่เศรษฐกิจกลับรุ่งเรืองใหม่ เราเรียนบทเรียนแต่เพียงหนเดียว แล้วคราวหน้าปฏิบัติได้ตามนั้นก็เป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติต่อไป

ชั่วโมงที่ ๒

ท่านทั้งหลายคงจำได้ว่าเมื่อสัปดาห์ที่แล้วผมได้บรรยายให้ฟังถึงหลักการคลังในข้อที่ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างการเงินของส่วนกลางของประเทศควรจะมีอย่างไรแก่สถานะเศรษฐกิจของประเทศ สรุปความได้ว่าในระหว่างที่เศรษฐกิจเจริญนั้นรัฐบาลควรที่จะเก็บภาษีเพิ่มเติมขึ้น และใช้จ่ายแต่เพลามือเพื่อมิให้เงินที่กำลังเฟ้อในขณะที่เศรษฐกิจรุ่งเรืองนั้นเฟ้อจนเกินไป และเหตุผลอีกข้อหนึ่งก็คือว่า ควรที่จะนำเอาเงินที่รัฐบาลจะมีเหลือในตอนนั้น เก็บสะสมไว้เพื่อใช้จ่ายช่วยเศรษฐกิจของประชาชนในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำซึ่งเป็นยามที่รัฐบาลควรจะเพลาในเรื่องภาษีอากรและในเรื่องการเก็บรายได้อื่นๆ และควรจ่ายมากขึ้นเพื่อให้รายจ่ายส่วนเกินของรัฐบาลเฉพาะอย่างยิ่งในการลงทุนนั้นมีผลสะท้อนเป็นระลอกไปทำให้ประชาชนมีเงินจับจ่ายใช้สอยมากขึ้น ก็จะผดุงฐานะเศรษฐกิจให้เจริญขึ้นได้ หลักที่ว่านี้ถ้าหากท่านทั้งหลายไตร่ตรองดู เห็นว่าเป็นหลักสมควรที่จะนำมาใช้ก็ย่อมจะต้องไม่ใช่
จะใช้แต่สำหรับรัฐบาลเท่านั้น ควรจะใช้แก่เทศบาลต่างๆ ด้วย การ
กระทำในการเงินในทางการคลัง ของรัฐบาลและเทศบาลควรจะทำโดย
พร้อมเพรียงกัน หมายความว่าถ้าหากว่ารัฐบาลมีงบประมาณเกินดุล (เกินดุล หมายความว่ารายได้เกินรายจ่าย) ในเวลาที่เศรษฐกิจรุ่งเรือง เทศบาลทุกแห่งควรจะทำพร้อมๆ กันด้วยหลักการเดียวกัน คือควรจะมีงบประมาณเกินดุลด้วยและทำไม่ยากนัก ในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำเทศบาลก็ควรจะดำเนินตามรอยรัฐบาลด้วย คือมีงบประมาณขาดดุล เปรียบเทียบเป็นเครื่องจักรรัฐบาลก็เป็นจักรใหญ่ เทศบาลเป็นเครื่องจักรเล็กลงไป ถ้าหากว่าเดินไม่พร้อมๆ กัน เดินขัดกัน ไม่ได้เดินไปทางเดียวกันคือ ถ้าหากว่าในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ รัฐได้พยายามที่จะมีงบประมาณขาดดุลอยู่แล้ว แต่เทศบาลถือหลักผิดกัน ถือหลักกลับกัน กลับไปตัดรายจ่ายเสีย กลับไปเพิ่มภาษีอากรทำให้เกิดงบประมาณของตัวเกินดุลไป การกระทำของเทศบาลต่างๆ เหล่านั้นรวมกันแล้วอาจจะมีผลทำให้นโยบายของรัฐบาลในตอนนั้นเสื่อมเสียไปได้ คือแทนที่จะช่วยให้ราษฎรเจริญขึ้นด้วยการเงินหรือให้ตกต่ำน้อยลง กลับจะทำให้เป็นการขัดขวางซึ่งกันและกันไป ที่บรรยายในประเด็นนี้ก็เท่าที่โอกาสและเวลาจะอำนวย ควรจะยุติเรื่อง

ต่อจากนี้เป็นการตอบปัญหาของผู้รับการอบรมเรื่องเกี่ยวกับประเด็นข้างต้น

หลักวิธีปฏิบัติในการคลัง

เรื่องหลักวิธีปฏิบัติในทางการคลังนั้นมีมากมาย จะขอสรุปแต่สั้นๆ

๑. รายได้ของรัฐบาล

ในด้านรายได้ของรัฐบาล ก็มีหลักสำคัญที่เรียกว่าคติ ๔ ประการของอดัม สมิธ ในเรื่องภาษีอากร (อดัม สมิธ เป็นชาวสกอต เป็นอาจารย์สอนปรัชญาเศรษฐกิจอยู่ที่สกอตแลนด์เมื่อ ๒๐๐ ปีมาแล้ว หนังสือที่เขาเขียนก็ยังเป็นที่นิยมกันจนกระทั่งทุกวันนี้) คติ ๔ ประการคือ

๑.๑ หลักยุติธรรม ภาษีอากรต้องยุติธรรม และต้องให้ราษฎรเห็นว่ายุติธรรม

๑.๒ หลักความสะดวก คือให้ความสะดวกแก่ผู้เสียภาษีอากร

๑.๓ หลักแน่นอน หลักความแน่นอนนี้เป็นประโยชน์แก่ประชาชน และย่อมทำให้เกิดความยุติธรรมขึ้น เพราะเหตุว่าถ้าไม่แน่นอนแล้วอยู่ในดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่แล้ว อาจจะทำความยุติธรรมให้ไม่ทั่วถึง

๑.๔ หลักประหยัด หลักประหยัดใน ๒ แง่ แง่หนึ่งคือ การเก็บภาษีอากรนั้นควรจะมีการจ่ายแต่เพียงเท่าที่จำเป็น ไม่ใช่ขี้เหนียวจนเกินไปนัก แต่ไม่ใช่ฟุ่มเฟือยจนเกินไปนัก ไม่ใช่เอาเงิน ๑ บาทไปไล่เก็บภาษีอากร ๑ บาท ไม่ใช่ต้องไปจ้างเจ้าหน้าที่จนเกินไป ไปเก็บภาษีอากรไม่คุ้มกับค่าจ้าง นั่นเป็นหลักที่ไม่ประหยัด นั่นประการหนึ่ง อีกประการหนึ่งความหมายอย่างกว้างของหลักประหยัดนี้ก็คือว่า ถ้าหาก
ว่ารัฐบาลได้เก็บภาษีอากรมาแล้ว ไปทำให้ราษฎรย่นย่อท้อถอยเนื่องจากอัตราภาษีอากรแรงจนเกินไป ทำให้เสียผลในทางเศรษฐกิจการดำรงสัมมาอาชีวะของประชาชน อย่างนั้นไม่ประหยัด เพราะฉะนั้นสรุปหลักประหยัดได้ว่าประกอบด้วย ๒ ข้อ คือข้อ ๑. ไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายจนเกินไปนัก และข้อ ๒. ผลร้ายจากการเก็บภาษีอากรที่จะกระเทือนต่อเศรษฐกิจนั้น ต้องไม่มีมากนัก

ปัญหาเรื่องภาษีอากรในปัจจุบันในประเทศไทยนี้ได้แก่เรื่องการเลี่ยงภาษีอากรข้อ ๑. ปัญหาข้อ ๒. ก็คือภาษีอากรบางอย่างขัดกับหลักสะดวก พ่อค้าประชาชนบางทีไม่เข้าใจว่าจะต้องเสียหรือไม่เสีย ขอสารภาพว่าบางคนในกระทรวงการคลังเองก็ยังกรอกแบบ ภ.ง.ด. ๙ ไม่ถูก ทำให้ลำบาก เรื่องนี้กระทรวงการคลังก็พยายามที่จะแก้ไขให้สะดวกขึ้น ปัญหาอีกข้อหนึ่งก็คือ ภาษีอากรยังไม่ค่อยจะตรงกับหลักยุติธรรมเท่าใดนัก เพราะเหตุว่าคนมีคนจนเก็บเท่าๆ กันหมด ที่ผมว่าเสียเท่าๆ กันหมดนี้ ไม่ได้หมายถึงภาษีเงินได้ หมายถึงภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีศุลกากร รัฐบาลได้รายได้จากศุลกากรเป็นส่วนใหญ่ และศุลกากรที่เราเลือกได้ว่าจะเก็บคนมีสูงกว่าคนจน มันไม่เหมือนภาษีเงินได้ ศุลกากรสำหรับตัวอย่างเช่นบุหรี่ คนมีก็เก็บเท่านั้น คนจนก็เก็บเท่านั้นเหมือนกัน เพราะฉะนั้นในข้อนี้ที่มีอาจารย์บางท่านกล่าวว่ายังไม่ยุติธรรมนัก แต่ปัญหาที่สำคัญที่สุด ที่ผมว่าเมื่อกี้นี้ก็คือเรื่อง
การเลี่ยงภาษีอากร ถ้าหากว่ารัฐบาลแก้ไขเรื่องเลี่ยงภาษีอากรนี่ได้ ความเห็นส่วนตัวผมว่ารัฐบาลอาจลดอัตราภาษีอากรได้ เพราะเหตุว่าเงินที่จะได้จากภาษีอากรนั้น บางทีลดอัตราแล้วก็คงจะได้มากกว่าปัจจุบันนี้ แล้วจะทำให้เรื่องความยุติธรรมให้มันดีขึ้นได้ แต่ที่จะป้องกันไม่ให้เลี่ยงอย่างไรนั้นต้องอาศัยข้าราชการกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงการคลังร่วมกัน มันเป็นเรื่องระหว่าง ๒ กระทรวง แล้วก็ต้องอาศัยจิตใจของเราเป็นส่วนใหญ่ ถ้าหากว่าพวกเราไม่รู้เห็นเป็นใจด้วย พ่อค้าประชาชนเลี่ยงไม่ได้

๒. รายจ่ายของรัฐบาล

เรื่องรายจ่าย หลักใหญ่ทั้งรายได้และรายจ่ายก็คือว่าเงินทุกบาทที่รัฐบาลพึงจะได้ ควรที่จะเข้าคลัง เงินทุกบาทที่รัฐบาลพึงจ่ายจะต้องมีการควบคุมดูแลไม่ต้องกับหลักเกณฑ์ คือ

๒.๑ ตรงกับเจตนาของประชาชน ที่จ่ายไปตรงกับเจตนา จ่ายไปในเรื่องประชาชนให้จ่าย เจตนาของประชาชนนี่แสดงออกโดยมติของสภาราษฎรในระบอบประชาธิปไตย หลักข้อ ๑. ตรงกับเจตนาของเงินเขา คือราษฎรแสดงออกโดยสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ชัดขึ้น แสดงออกมาในรูปงบประมาณประจำปี นี่เป็นมติของสภาผู้แทนราษฎร

๒.๒ ในเรื่องรายจ่ายนี้ เงินทุกบาทที่จ่ายไปจะต้องให้ได้ผลคุ้มค่าของเงิน หมายความว่าไม่มีการรั่วไหล หมายความว่ามีการควบคุมโดยรัดกุม คือไม่ไปซื้อของแพงกว่าสามัญชนจะพึงซื้อได้ ไม่ซื้อของที่เลวกว่าที่สามัญชนหนึ่งซื้อได้ ที่เราบ่นๆ กันว่าเงินรัฐบาลรั่วไหล ที่สภาผู้แทนราษฎรเขาบ่นกัน ผิดหรือถูกก็ตามบ่นกันในแง่นี้ กล่าวคือถ้าเราไปสร้างบ้าน สร้างตึกแพงกว่าที่ควรจะเป็นหรือสร้างตึกได้สภาพไม่ดีเท่าที่ควรจะเป็น ดังนี้ก็เป็นการทำให้เงินทองของรัฐบาลรั่วไหลไป

๒.๓ อาจจะขัดกับข้อ ๒. อยู่บ้าง แต่ว่าเป็นธรรมดา หลักข้อ ๓. คือ การจ่ายเงินของรัฐบาลต้องให้เป็นไปโดยรวดเร็วพอสมควร ที่ว่าหลักรวดเร็ว หลักรัดกุม หลัก ๒. กับหลัก ๓. นี่ขัดกัน เพราะเหตุว่าถ้าหากว่าเรารวดเร็วไปแล้วก็ดูไม่ถี่ถ้วน ถ้าหากจะให้ดูให้ถี่ถ้วนให้ช้าหน่อย แต่ในบางกรณีหลัก ๒. กับหลัก ๓. นี้ช่วยซึ่งกันและกัน ทุกวันนี้ถ้าหากรัฐบาลจ่ายเงินช้า เวลาซื้อของจากพ่อค้า พ่อค้าเขาก็ได้รับความเดือดร้อน ทีนี้คราวหน้าที่เขาจะมาขายของให้แก่รัฐบาลเขาก็ย่อมจะต้องเผื่อไว้ว่า ถ้าหากว่าขายให้กับประชาชนเขาก็ขายให้ ๑๐๐ บาท ค้าขายให้รัฐบาลต้องขอ ๑๑๐ บาท ๑๐ บาทนั่นเป็นค่าดอกเบี้ย เพราะกว่าจะจ่ายเงินได้เขาต้องคอยนาน นี่เป็นธรรมดา เพราะฉะนั้นถ้าหากว่าเราทำได้รวดเร็วแล้วก็ไปทุ่นในเรื่องหลักประหยัด ในเรื่องรัดกุมกว่า แต่ละสตางค์แต่ละบาทที่เราจ่ายไปนั้นได้ผลเต็มเม็ดเต็มหน่วย เพราะฉะนั้นทั้ง ๒ หลักนี้วัดกันบ้างและก็ช่วยส่งเสริมซึ่งกันและกันบ้าง วิธีการปฏิบัติที่ดีนั้นก็เหมือนกับคนที่เป็นนักไต่ลวด ต้องชั่งให้ดีในระหว่างที่ว่าต้องทำให้ได้รวดเร็วและรัดกุมทั้ง ๒ ทาง ทั้งรวดเร็วและรัดกุม สำหรับการเงินของรัฐบาลทั่วๆ ไปนั้น เราต้องเอาข้างที่จะให้รัดกุมมากกว่าที่จะให้รวดเร็ว ทุกวันนี้เรามีการตรวจจ่ายเงินในงบประมาณตามที่เรียกว่าตรวจก่อนจ่าย หมายความว่ากระทรวงการคลังตรวจก่อนแล้ว
กระทรวงมหาดไทยจึงจะจ่ายได้ กระทรวงมหาดไทยยื่นฎีกามาเสนอว่าจะต้องซื้อของอย่างนั้นๆ แล้วเราตรวจรายการก่อน เมื่อเห็นว่าถูกต้องแล้วจึงจะให้จ่ายได้ ถ้าหากเราเปลี่ยนระบบไปเสียเป็นการจ่ายก่อนตรวจหมายความว่า กระทรวงมหาดไทยตรวจของตนเองก่อน แน่ใจแล้วจ่ายไปได้ แล้วส่งเรื่องการจ่ายเงินมาให้กระทรวงการคลังตรวจทีหลังละก็อาจจะทำให้การเงินเร็ว แต่ถ้าทำแบบนั้นมองจากแง่กระทรวงการคลังอาจจะไม่รัดกุม เพราะเหตุว่ากระทรวงมหาดไทยอาจจะทำพลาดพลั้งได้ เพราะฉะนั้น ๒ เรื่องนี่มันขัดกันอยู่ในเวลานี้ จะใช้ตรวจก่อนจ่าย หรือจ่ายก่อนตรวจ มันขัดกันอยู่ ถ้าตรวจก่อนจ่าย กระทรวงการคลังตรวจก่อนที่จะจ่ายได้ ก็ทำให้เหมาะในเรื่องรัดกุมแต่ไม่เหมาะในเรื่องรวดเร็ว ถ้าหากว่าจะปล่อยไว้ให้กระทรวงมหาดไทยตรวจเอง และจ่ายไปก่อน แล้วส่งเรื่องมาให้กระทรวงการคลังตรวจทีหลัง นี่เรียกว่าจ่ายก่อนตรวจ (กระทรวงมหาดไทยจ่ายก่อนกระทรวงการคลังตรวจ) อย่างนี้ประโยชน์ในเรื่องรวดเร็ว แต่กระทรวงการคลังไม่ไว้ใจเรื่องความรัดกุม หลักการคลังมีอยู่อย่างนี้ เรื่องจ่ายนี่ต้องดูทั้ง ๒ ทาง

วิธีที่จะแก้ไขให้ดีก็คือถ้าหากว่าเราพยายามให้ระเบียบการเงินของกระทรวงทบวงกรมต่างๆ เป็นไปโดยเรียบร้อยเป็นที่ไว้ใจได้ เราควรจะใช้วิธีจ่ายก่อนตรวจ หมายความว่าเอาเงินไปก่อน เชื่อกันละเอาเงินไปก่อนแล้วก็ทำใบสำคัญมา แต่ขอเน้นว่าเจ้าหน้าที่การเงินของกระทรวงทบวงกรมต่างๆ จะต้องมีสมาธิดีตรวจตนเองให้ได้ดี จึงจะเป็นผลสำเร็จ

๓. เรื่องรัฐพาณิชย์

การกระทำทางองค์การรัฐพาณิชย์และเทศพาณิชย์นั้นไม่เหมือนกันกับการกระทำในทางการเงินของรัฐบาลและเทศบาล หรือไม่เกี่ยวกับเรื่องปกครอง เกี่ยวไปในทางค้าขายมากกว่า เพราะฉะนั้นหลักการเงินขององค์การรัฐพาณิชย์จึงต้องแยกไปจากหลักการเงินของรัฐบาลและเทศบาล แยกข้อใหญ่ได้ ๒ ข้อ

๓.๑ รายได้ประจำวันขององค์การรัฐพาณิชย์ต่างๆ นั้นไม่ต้องส่งคลัง เป็นข้อยกเว้นหลักในพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.๒๔๙๑ มาตรา ๔ ที่ว่า “เงินที่รัฐบาลพึงจะได้ทุกสตางค์จะต้องนำส่งเข้าในบัญชีที่ ๑ เงินคงคลังเสมอไป” สำหรับรัฐพาณิชย์เงินที่ได้มาไม่ต้องเข้าคลัง รัฐพาณิชย์เก็บไว้ใช้ก่อนได้

๓.๒ รายจ่ายระหว่างหลักรัดกุมกับหลักรวดเร็วในการจ่ายสำหรับรัฐพาณิชย์ ความรวดเร็วเป็นของจำเป็นเพราะเหตุว่า ถ้าหากเราจะเจรจาซื้อขายกับเขา สินค้าเปลี่ยนแปลงราคารวดเร็ว บางทีต้องโทรเลขไปโทรเลขมา โทรศัพท์ทางไกล การซื้อขายจะซื้อได้สำเร็จด้วยราคาถูกต้องใช้หลักรวดเร็ว เพราะฉะนั้นทั้งๆ ที่ไม่ยอมทิ้งหลักรัดกุมนี้ รัฐพาณิชย์ก็ต้องใช้หลักรวดเร็วเป็นสำคัญ เพราะฉะนั้นกระทรวงการคลังจึงไม่จำเป็นที่จะต้องไปตรวจควบคุมรายละเอียดในเรื่องงบรายจ่ายของรัฐพาณิชย์ทุกแห่ง ปล่อยให้เขาทำไปตามชอบใจภายใต้หลักเกณฑ์การจ่ายเงิน บางประเภทผู้อำนวยการขององค์การรัฐพาณิชย์จ่ายไปได้ บางประการก็ให้คณะกรรมการเป็นผู้อนุมัติจ่าย บางประเภทก็ไปขึ้นคณะรัฐมนตรีตามลำดับ แต่กระทรวงการคลังไม่ไปตรวจหยุมหยิมอย่างที่ไปตรวจงานของกรมมหาดไทยนี้ไม่เหมือนกัน แต่อย่างไรก็ดีขอให้ถือหลักข้อนี้ คือ ต่อไปทางจังหวัดต่างๆ ตามท้องถิ่นก็คงมีรัฐพาณิชย์หรือเทศพาณิชย์ ซึ่งท่านทั้งหลายอาจจะมีส่วนเกี่ยวข้องด้วย ขอให้ถือหลักอันนี้ว่าเนื่องจากรัฐพาณิชย์มีการเงินพิเศษไปจากหน่วยราชการแล้ว ไม่ใช่ว่ารัฐพาณิชย์จะไม่เกี่ยวข้องกับการคลังของแผ่นดินเลย ในฐานะที่รัฐบาลเป็นผู้ถือหุ้นเป็นเจ้าของรัฐพาณิชย์นั้น รัฐบาลจะต้องควบคุมการเงินของรัฐพาณิชย์ โดยที่ถ้าหากว่ารัฐพาณิชย์มีข้อเท็จจริงในเรื่องการเงิน มีงบดุล บัญชีอะไรต่างๆ ต้องให้รัฐบาลทราบเพื่อรัฐบาลจะได้วินิจฉัยว่า เงินที่รัฐพาณิชย์มีอยู่หรือไม่มีนั้น จะใช้ประโยชน์อย่างไรบ้าง หากว่ารัฐพาณิชย์มีเงินเกินกว่าความจำเป็น ในฐานะที่เป็นเจ้าของเงินนั้น รัฐบาลก็ควรจะเรียกมาใช้ได้ ให้ส่งกำไรเข้าคลังได้ ถ้าหากรัฐพาณิชย์ไม่มี เงินขาด รัฐบาลก็จะต้องวินิจฉัยว่า จะจ่ายเงินสนับสนุนหรือไม่ประการใด พูดอย่างสั้นก็คือว่าองค์การรัฐพาณิชย์ เป็นข้อยกเว้นในเรื่องควบคุมการเงินรายจ่ายและรายได้ ไม่ต้องทำอย่างหน่วยราชการ แต่อย่างไรก็ตาม รัฐบาลจะต้องคุมในฐานที่เป็นเจ้าของเงินและเป็นผู้ถือหุ้น จะต้องมีอำนาจที่จะเรียกกฎข้อบังคับเรื่องการเงินและสถานะการเงินมาดูได้

๔. เรื่องกระจายอำนาจไปท้องถิ่น

กระทรวงมหาดไทยและรัฐบาลมีนโยบายในเรื่องกระจายอำนาจ และกระจายหน้าที่ไปตามท้องถิ่นต่างๆ นี่ก็เป็นของดี ความเห็นส่วนตัวผมขอสนับสนุน อยากจะขอเสนอข้อนี้ว่าการกระจายอำนาจและกระจายหน้าที่ไปในทางต่างๆ นั้น ในเรื่องการเงินกระจายได้แต่เพียงบางส่วนคือหมายความว่า จะโอนเงินส่วนกลางไปให้จังหวัด และจังหวัดใช้จ่ายอย่างไร แล้วไม่ต้องรายงานต่อส่วนกลางนั้นทำไม่ได้ ต้องให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ควบคุมอยู่เสมอ แต่ต้องทำพิธีการอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อจะให้การเบิกจ่ายรวดเร็วอยู่ในอำนาจอิสระของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น แต่ว่าถึงอย่างไรๆ ก็ดีจะต้องให้กระทรวงการคลัง โดยเฉพาะกรมบัญชีกลางได้มีโอกาสควบคุมในเรื่องการเงินนี้ จะเป็นวิธีตรวจก่อนจ่ายหรือจ่ายก่อนตรวจก็แล้วแต่ ต้องทำให้ได้ ผมเกรงว่าจะมีบางท่านเข้าใจผิดไป เช่น เคยได้เห็นในหน้ากระดาษหนังสือพิมพ์ ผมอยากจะป้องกันไม่ให้เข้าใจผิด ไหนๆ ก็ได้มีโอกาสมาสนทนาแล้ว ข่าวในหนังสือพิมพ์มีคนเสนอว่า ถ้าหากว่างบประมาณออกมาแล้ว เช่น กรมชลประทานได้เงินเท่านั้นเท่านี้ จะตัดแบ่งเงินออกไปเลย หรือจังหวัดต่างๆ รับเงินไปทำการโดยไม่ต้องมีการควบคุมกัน อย่างนี้เข้าใจว่าเป็นการกระจายอำนาจ คือหมายความว่าเบิกเอาเงินขาดไปเลย ถ้าเช่นนี้ผมเสนอว่าเป็นการผิดหลักการคลัง ถ้าไม่มีการควบคุมเงินของรัฐบาลอาจจะรั่วไหลไปได้ กระจายอำนาจเช่นนั้นไม่ดีแน่ กระจายอำนาจในแง่ที่จะทำให้ส่วนท้องถิ่นเบิกเงินได้เร็วขึ้นเพื่อจะทำงานได้รวดเร็วขึ้น แต่ว่าหลักรัดกุมมีอยู่ อย่างนี้ดี อย่างนี้จะได้ประโยชน์

อนึ่ง ความเห็นผมเรื่องกระจายอำนาจที่สำคัญที่สุด ไม่ใช่กระจายไปเฉพาะในกระทรวงมหาดไทย ในท้องถิ่น ทำให้จังหวัดต่างๆ มีอำนาจและหน้าที่มากขึ้น ไม่ใช่เพียงเท่านั้น ควรจะมีการกระจาย
อำนาจถึงเทศบาลเป็นส่วนใหญ่ สรุปความก็คือควรที่จะให้เทศบาลทั้งหลายมีอิสรภาพในทางการเงินทั้งรายได้และรายจ่ายของตนมากขึ้น เรื่องนี้ได้พูดกันมากในที่ประชุมนายกเทศมนตรีคราวที่แล้ว และเข้าใจว่าคงจะมีการพูดกันอีกเรื่องการปกครองท้องถิ่นต่างๆ อยากจะฝากไว้เพียงสั้นๆ ว่า ผมเห็นว่าถ้าหากจะกระจายอำนาจให้เทศบาลที่สำคัญ เช่น เทศบาลนครกรุงเทพฯ เป็นการทดลองกันดูแล้ว จะเห็นได้ว่า ผลดีจะมีมาก แต่ว่าไม่ใช่เป็นการกระจายอำนาจในทางการเมืองเท่านั้น ควรจะกระจายอำนาจทางการคลัง การภาษีอากรด้วย ถ้าเทศบาลเก็บภาษีอากรที่เหมาะสมเองได้และทำการกระจายได้เองนั้นย่อมจะทำให้รากฐานของประชาธิปไตยในท้องถิ่นดีขึ้นด้วย หมายความว่าถ้าหากว่าราษฎรเขามีส่วนได้เสียโดยที่ถูกเทศบาลเก็บภาษีไปราษฎรก็จะต้องควบคุมเทศบาลให้ดีขึ้น และการคุมเทศบาลโดยราษฎรนี่ก็เป็นขั้นแรกที่จะนำไปสู่หลักประชาธิปไตยอันแท้จริง