การวิเคราะห์โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

เศรษฐกิจประเทศไทย

 

การวิเคราะห์โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

บรรยายแก่นักศึกษาวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักรชุดที่ ๘ (๒๕๐๘–๒๕๐๙)

เมื่อวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๐๙

พิมพ์ครั้งแรกใน รัฏฐาภิรักษ์ (เมษายน ๒๕๐๙) หน้า ๘๕–๙๗.

 

 

 

สวัสดี เพื่อนนักศึกษาที่เคารพ

หัวข้อการบรรยายในวันนี้ คือ “การวิเคราะห์โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศไทย” ผมจะแบ่งการบรรยายออกเป็น ๓ ตอน

ตอนที่ ๑ ว่าด้วยลักษณะทั่วไปของโครงสร้างทางเศรษฐกิจในปัจจุบันของประเทศไทย เปรียบเทียบกับเมื่อก่อนนี้

ตอนที่ ๒ ว่าด้วยการวิเคราะห์ดูว่าที่เราเจริญเติบโตขึ้นมานั้น เป็นเพราะเหตุใด และได้ทำการอย่างไรจึงได้ผลดีหรือชั่ว ดังที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน และ

ตอนที่ ๓ ใคร่จะขอเสนอข้อคิดเห็นส่วนตัวของผมว่า ในการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจเพื่อเร่งรัดความเจริญในอนาคตว่าควรจะทำอย่างไรบ้าง

 

๑. ลักษณะทั่วไปของโครงสร้างทางเศรษฐกิจใน
   ปัจจุบันของประเทศไทย

ขออภัยที่จะต้องแสดงตัวเลขบ้างเล็กน้อย แต่จะแสดงให้น้อยที่สุด หวังว่าท่านที่จะต้องคิดค้นจะนำหัวข้อเหล่านี้ไปหาในหนังสือที่มีตัวเลขสถิติต่างๆ ของธนาคารชาติบ้าง สภาพัฒนาบ้าง และของส่วนราชการอื่นๆ บ้าง ตัวเลขที่จะแสดงมีดังนี้ คือ รายได้ของประชาชาติ (National Income) พิจารณาว่ามีโครงสร้างและเติบโตอย่างไรบ้าง ใคร่จะขอนำตัวเลขปี พ.ศ.๒๕๐๑ และปี พ.ศ.๒๕๐๘ มาเทียบกัน
รายได้ประชาชาติหรือ National Income ในปี พ.ศ.๒๕๐๑ มีมูลค่าประมาณ ๔๑,๗๐๐ ล้านบาทในปี พ.ศ.๒๕๐๘ ประมาณ ๖๖,๐๐๐ ล้านบาท หารด้วยจำนวนประชากร ปรากฏว่าในปี พ.ศ.๒๕๐๘ เกือบ ๒,๕๐๐ บาทต่อคนต่อปี (รวมทั้งเด็กและผู้ชราด้วย)

รายได้ประชาชาติ แยกได้เป็นส่วนสำคัญ ดังนี้ (ล้านบาท)

 

๒๕๐๑

๒๕๐๘

จากการเกษตร

๑๙,๒๐๐

๒๕,๗๒๕

จากการค้า

๘,๑๗๐

๑๔,๙๐๐

จากอุตสาหกรรมหัตถกรรม

๕,๒๓๐

๙,๗๐๐

ยอดรวม (รวมทั้งอื่นๆ)

๔๑,๗๐๐

๖๖,๐๐๐

 

ตัวเลขเหล่านี้อาจจะมีผิดพลาดคลาดเคลื่อนบ้าง แต่ข้อสำคัญ ก็คือ หวังว่าถ้าผิดพลาด ก็ให้ผิดพลาดเหมือนๆ กันทั้ง ๒ ปี การเปรียบเทียบตัวเลขก็จะกระทำได้พอได้ความ ตัวเลขเหล่านี้เมื่อวิเคราะห์แล้วจะเห็นได้ว่า ประเทศไทยนั้นเจริญขึ้นมาในระหว่าง ๘ ปีนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเติบโตในด้านการอุตสาหกรรมนั้น เกือบจะเป็น ๒ เท่า คือจาก ๕ พันล้านเป็น ๙.๗ พันล้าน เป็นต้น เกือบ ๒ เท่า แต่ทั้งนี้ เป็นเรื่องธรรมดาอยู่เอง เพราะเหตุว่าเราเพิ่งเริ่มงานอุตสาหกรรม การพัฒนาย่อมได้ผลมากตามอัตราส่วน แต่ส่วนทางด้านเกษตรนั้น เงินได้ของประชากรเพิ่มขึ้นน้อยตามอัตราส่วน ทั้งนี้ ก็เพราะเหตุว่า มีจำนวนมากอยู่แล้ว คือเกือบ ๒ หมื่น เพิ่มเป็น ๒.๕๗ หมื่นล้านบาท และส่วนรายได้ของประชาชาติต่อคนนั้น ก็นับว่าดีพอสมควร ทั้งๆ ที่ประชาชนของเราก็ได้เพิ่มเป็นจำนวนมาก

ในการที่จะพิจารณาโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้น เราควรจะพิจารณาต่อไปว่า ที่เราได้มีรายได้ประชาชาติและผลิตภัณฑ์ประชาชาติขึ้นเช่นนี้ ดีขึ้นได้ด้วยการมีเสถียรภาพมั่นคง หรือว่าดีขึ้นได้ด้วยอาศัยสิ่งอื่น กล่าวคือตัวเลขที่ได้ให้มาแล้วนั้น เป็นตัวเลขตามราคาของตลาด ถ้าสมมุติว่าในปี พ.ศ.๒๕๐๘ เกิดมีเงินเฟ้อขึ้น ที่เรียกกันว่ารายได้ ๒,๕๐๐ บาทต่อคนนั้นอาจจะน้อยกว่า ๑,๙๐๐ บาทก็ได้ถ้าถอดออกมาเป็นตัวจริง เพราะฉะนั้นเราจำเป็นที่จะต้องดูว่าการที่จะดูตัวเลขที่มันสูงขึ้นนี้ ต้องดูว่าราคาและค่าของเงินตรานั้นได้เปลี่ยนแปลงไปประการใดบ้าง ข้อนี้ก็ต้องพิจารณาดัชนีราคาขายส่งหรือดัชนีค่าครองชีพแล้วแต่กรณี จะเห็นได้ว่า ในช่วงระยะเวลา พ.ศ.๒๕๐๑ มาจนถึง พ.ศ.๒๕๐๘ นั้น ดัชนีส่วนมากนักจะไม่สู้เปลี่ยนแปลงมากนัก ตัวอย่างเช่น พ.ศ.๒๕๐๑ วางเป็นฐานไว้ ๑๐๐ มา พ.ศ.๒๕๐๔ ตกไป ๙๙.๗๐ ในปี ๒๕๐๕ ซึ่งเกิดการปั่นป่วนบ้าง ดัชนีขึ้นไปเป็น ๑๐๖ คือหมายความว่าราคาของสินค้าที่ขายส่งทั่วๆ ไปนั้น ในปี พ.ศ.๒๕๐๔ เท่ากับในปี ๒๕๐๑ ในปี ๒๕๐๕ นั้น ขึ้นไปเป็นประมาณ ๖% เป็น ๑๐๖ ในปี ๒๕๐๖ ต่อมาในปี ๒๕๐๘ นี้ ลดลงเรื่อย คือเหลือ ๙๙.๒ ถัดมา ๒๕๐๗ เหลือ ๙๙.๔ สำหรับในปี ๒๕๐๘ นั้น ประมาณได้ว่าคงจะเป็นประมาณ ๙๕ นับว่าราคาขายส่งของสินค้าส่วนใหญ่นั้นยังลดลงอยู่บ้าง หรือมิฉะนั้นก็อยู่ในระดับสม่ำเสมอกัน เพราะฉะนั้นแสดงได้ว่าการที่เราได้เพิ่มรายได้ประชาชาติขึ้นมาตามที่ได้แสดงไว้นั้น ได้เป็นไปโดยดีพอสมควร หมายความว่ามีเสถียรภาพในด้านค่าของเงินตราภายในประเทศ ส่วนค่าของเงินตราภายนอกประเทศก็ต้องพิจารณาอัตราการแลกเปลี่ยนเงินกับต่างประเทศ ก็จะเห็นว่ามูลค่าของเงินตราเมื่อเทียบกับเงินเหรียญอเมริกัน ตั้งแต่ปี ๒๔๙๙ เป็นต้นมา ก็ไม่ได้ผิดแปลกอะไรมากมายนักกับในปัจจุบัน มีแต่ทางที่ค่าของเงินบาทจะสูงขึ้นเป็นส่วนใหญ่ (เรื่องนี้พอจะทราบกันดีแล้ว ผมไม่จำเป็นที่จะต้องนำตัวเลขมาแสดง) ฉะนั้นพอจะสรุปได้ว่า ในระยะ ๘ ปีที่แล้วมานี้ การผลิตของประเทศไทยเราและเงินได้ของประเทศไทยในส่วนรวม ได้เพิ่มขึ้นดีพอใช้ โดยมีเสถียรภาพทางการเงินด้วย

สิ่งต่อไปที่ผมขอเชิญพิจารณา ซึ่งเป็นส่วนประกอบโครงสร้างเศรษฐกิจของไทยเรานั้น คือ การค้าและความสัมพันธ์ทางการเงินกับต่างประเทศ การที่จะวินิจฉัยว่าการค้ากับต่างประเทศของเราดีร้ายประการใดนั้น มีข้อมูล ๕ อย่าง จะพิจารณาแต่อย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้นไม่พอ ต้องดูให้ครบทั้ง ๕ อย่าง ดังต่อไปนี้

๑. อัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินต่างประเทศ (Exchange Rate)

๒. ดุลการค้า หมายความว่า มูลค่าสินค้าขาเข้าเปรียบเทียบกับมูลค่าสินค้าขาออก (Balance of Trade)

๓. ดุลการชำระเงิน (Balance of Payment) กล่าวคือ กระแสเงินที่เข้าออกประเทศไทย เนื่องจากการค้าตามข้อมูลที่ ๒ แล้ว ยังมีการกู้ยืม ให้ หรือบริจาคระหว่างประเทศด้วย

๔. ความเคลื่อนไหวของเงินสำรองระหว่างประเทศ (Interna-tional Reserves) ซึ่งเป็นผลลัพธ์ของดุลการชำระเงินแต่ละปี คือ ถ้าดุลการชำระเงินขาดดุลอยู่เสมอ คือ หมายความว่า เราจ่ายเกินกว่าที่เรารับเข้ามา ถ้าเป็นเช่นนั้นเงินสำรองระหว่างประเทศของเราก็ร่อยหรอลงไป แต่ถ้าเราสะสมเงินตราต่างประเทศได้เรื่อยๆ ก็นับว่าดุลการ
ชำระเงินนั้นดีขึ้นทุกปี

๕. ราคาเปรียบเทียบระหว่างสินค้าขาเข้ากับสินค้าขาออก (Terms of Trade) กล่าวคือ วิเคราะห์ดูว่าราคาของสินค้าบริการของเรานั้นสูงหรือต่ำลง เทียบกับสินค้าบริการที่เราซื้อจากต่างประเทศ ถ้าของเราสูงกว่า ก็นับว่าดี ถ้าของเราต่ำ ของเขาเราต้องซื้อด้วยราคาสูง ก็นับว่าเลว ถ้าจะเปรียบกับพวกเราข้าราชการแต่ละคน สมมุติว่าเงินเดือนเราอยู่ที่ไม่ขึ้นไม่ลง แต่ว่าเครื่องอุปโภคบริโภคราคาคงที่ แต่เงินเดือนของเราเพิ่มขึ้น ก็เรียกว่า Terms of Trade ของเราดีขึ้น

ต่อไปนี้จะขอพิจารณาดูว่า ในระหว่างปี ๒๕๐๑–๒๕๐๘ นี้ ประเทศไทยมีการค้าและความสัมพันธ์การเงินกับต่างประเทศดีร้ายประการใด โดยวิเคราะห์ดูข้อมูลประการข้างต้นเป็นเรื่องๆ ไป

ในด้านอัตราแลกเปลี่ยนเงินกับต่างประเทศนั้น ได้แสดงมาแล้วว่า มีเสถียรภาพดีอยู่ตลอดเวลามีข้อเสื่อมเสีย

ในด้านดุลการค้านั้น ปรากฏตามตัวเลขแต่ละปีว่า ส่วนมากไทยมักจะขาดดุลการค้า คือซื้อเข้ามามากกว่าขายออกไป บางท่านเรียกว่า “เสียเปรียบการค้า” เรื่องนี้ผมมีข้อสังเกตอยู่ ๒–๓ ประการ ประการแรก สมมุติว่าเราถือตรงนี้เรียกว่า “เสียเปรียบการค้า” จะถูกต้องหรือ จริงอยู่ถ้าเราซื้อเกินขาย เราก็ต้องเสียเงินเป็นผลสุทธิ นับว่าเสียเปรียบทางด้านการเงิน แต่ในด้านสินค้าและบริการนั้น เราได้มากกว่าเสียออกไป ต้องนับว่าได้เปรียบในด้านสินค้าบริการ เพราะฉะนั้นผมจึงไม่อยากใช้คำว่าเสียเปรียบได้เปรียบ เป็นคำที่ไม่กะทัดรัด ไม่เหมาะสมกับหลักวิชา จึงเสนอให้ใช้คำว่า “ขาดดุล” หรือ “เกินดุล” แทน

ข้อสังเกตประการต่อไปก็คือ มีสินค้าบริการบางชนิดที่เราลงบัญชีเป็นขาเข้านั้น เราไม่ต้องชำระเงิน หรือไม่ต้องชำระเงินทันที (เพราะไม่รับบริจาคหรือรับเป็นเงินกู้) แต่เจ้าหน้าที่สถิติของศุลกากรต้องรายงานว่านำเข้าและไปรวมสินค้าขาเข้าทั้งมวล จะเห็นได้จากกรณีเช่นนี้ว่า แม้ว่าการค้าจะขาดดุลบ้าง ก็ไม่หมายความว่าเงินจะต้องออกไป ฉะนั้นจะพิจารณาแค่ดุลการค้าอย่างเดียวไม่ได้ ต้องพิจารณาดุลการชำระเงินและการเคลื่อนไหวของเงินทุนระหว่างประเทศด้วย

ข้อสังเกตประการที่ ๓ เกี่ยวกับตัวเลขดุลการค้าก็คือ มีเหตุการณ์ชวนให้เชื่อว่า สินค้าบางประเภทมีการลักลอบระหว่างประเทศ ยกตัวอย่างเช่น ข้าวทางภาคใต้ซึ่งปรากฏว่าออกไปทางมลายูไปเป็นจำนวนมาก แม้เราไม่ได้จดเป็นสถิติไว้ก็จริง แต่การที่คนจะลักลอบนำข้าวออกโดยที่เขาไม่ได้รับเงินตอบแทนมานั้น ย่อมเป็นไปไม่ได้ เพราะเป็นการซื้อขายกัน คือหมายความว่า สินค้าขาออกที่ลักลอบออกไปทางเมืองลาวก็ดี หรือลักลอบออกไปทางภาคใต้ก็ดี หรือลักลอบออกไปทางพม่าก็ดี เหล่านี้เราไม่ได้จดเป็นสถิติเอาไว้ก็ตาม แต่ถ้าจะประมาณมูลค่าสินค้าขาออก ต้องคิดรวมเผื่อไว้ให้มาก มีสินค้าลักลอบอีก ๒ ประเภทที่สำคัญคือ ฝิ่นและทองคำ ซึ่งแน่ว่า ถ้าหากเกิดลักลอบขึ้นมาทางศุลกากรก็ไม่สามารถที่จะบันทึกเข้าไปได้ว่า เป็นสินค้าขาออกหรือสินค้าขาเข้า

และดุลการชำระเงินนี้เข้าใจแน่ทีเดียวว่าในระหว่างปีแต่ละปีนั้น บางทีก็มีการลักลอบมาก บางทีก็มีน้อย และดุลสุทธิของการลักลอบทองคำเข้าและลักลอบทองคำออกนั้น สันนิษฐานได้แน่ว่าผู้ลักลอบต้องมีกำไร คือมีการเกินดุลในด้านการชำระเงิน เราเกินดุลคือหมายความว่าเมื่อเข้ามาแล้วเราขายออกไป เราได้กำไร เพราะฉะนั้นฝิ่นก็เช่นเดียวกัน ถ้าหากว่ามีการลักลอบออกไป เราก็ได้กำไรเช่นเดียวกัน เนื่องด้วยเหตุนี้ ถึงแม้ดุลการค้าที่ปรากฏอยู่นั้นจะปรากฏเห็นว่าดุลของเราที่เรียกว่าเสียเปรียบหรือขาดดุลก็ตาม แต่แท้จริงไม่ขาดดุล จะเห็นได้ว่าดุลการชำระเงินนั้นเราเพิ่มขึ้นทุกปี โดยเราได้รับความช่วยเหลือจากต่างประเทศเป็นอันมาก และได้รับการช่วยเหลือในด้านเงินกู้ก็มี และจะเห็นประจักษ์พยานได้ว่าเงินสำรองระหว่างประเทศของเราก็ได้เพิ่มขึ้นทุกปี (เงินสำรองระหว่างประเทศคือทองคำและเงินตราต่างประเทศรวมทั้งเงินทุนสำรองเงินตราต่างๆ ที่กระจัดกระจายกันไปด้วย ที่เป็นของทางราชการลบด้วยเงินที่ทางธนาคารพาณิชย์เป็นหนี้ธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศ)

เงินสำรองระหว่างประเทศของไทยในปี ๒๕๐๑ นั้นมีมูลค่าประมาณ ๓๐๐ ล้านดอลลาร์สหรัฐ ในปลายเดือนธันวาคม ๒๕๐๘ เงินสำรองระหว่างประเทศนี้เพิ่มขึ้นเป็น ๖๗๒ ล้านดอลลาร์สหรัฐ นี่นับว่าเป็นเรื่องที่ดีอยู่ตลอดมา เฉพาะอย่างยิ่งในปี พ.ศ.๒๕๐๔ เพิ่มขึ้นเป็นอันมาก ความจริงเรื่องเงินสำรองระหว่างประเทศนี้ ใน พ.ศ.๒๕๐๗ และ ๒๕๐๘ ได้เพิ่มขึ้นมากกว่าที่ได้คาดหมายไว้ เพราะเดิมเรานึกว่าเนื่องจากเราจะมีการลงทุนมาก ก็คงจะมีการใช้ทุนสำรองไปบ้าง และเงินสำรองคงจะไม่เพิ่มขึ้น แต่เผอิญเกิดรบกันใหญ่ในเวียดนาม และทหารอเมริกันจำเป็นที่จะต้องมาพักอาศัยในนี้ ก็เลยเกิดเป็นรายได้ของประเทศขึ้นมา เป็นเงินตราต่างประเทศขึ้นมา (กรณีเช่นนี้ ผมไม่ค่อยชอบเท่าไร เพราะเหตุว่าถ้าเขาเลิกรบกันไปแล้ว เราอาจจะเสียเงินไปบ้างก็เป็นได้)

แต่ถึงอย่างไรก็ตาม เงินตรานี้ย่อมแสดงให้เห็นว่า ในปี ๒๕๐๘ นี้ เรายังได้สะสมทุนสำรองเงินระหว่างประเทศไว้ถึงเกินกว่า ๗๐ ล้านเหรียญอเมริกัน ซึ่งนับว่ามากทีเดียว และเงินสำรองระหว่างประเทศนี้ ส่วนมากเขาเอาไปคิดดูกับอัตราส่วนของสินค้าเข้า วิธีคิดหยาบๆ ก็คือ สมมุติว่าเราไม่ต้องส่งสินค้าออกทั้งปี และเรามีสินค้าเข้ามาเรื่อย เราจะทนอยู่ได้ด้วยการใช้เงินสำรองระหว่างประเทศนี้ได้นานเท่าใด ตามอัตราปัจจุบัน คำตอบคือ เราทนอยู่ได้ ๑๒ เดือน ซึ่งนับว่าเป็นอัตราส่วนที่สูง ประเทศต่างๆ โดยทั่วไปมักจะมีกันประมาณสำหรับมูลค่าสินค้า ๔ เดือน สำหรับประเทศอินโดนีเซียและลังกาในขณะนี้ไม่ถึงเดือนเลย เพราะไม่มีเงินสำรอง ส่วนในด้าน Terms of Trade นั้น ตัวเลขก็แสดงว่าในระยะ ๘ ปีที่ผ่านมานี้ ราคาสินค้าขาออกของเราดีขึ้น (เว้นแต่ยาง) โดยทั่วไป เมื่อเปรียบเทียบกับราคาสินค้าขาเข้า ฉะนั้นพอจะสรุปได้ว่า ลักษณะทั่วไปของประเทศไทย ในทางด้านเศรษฐกิจนั้นแสดงให้เห็นว่าในปี ๒๕๐๘ และ ๒๕๐๙ นี้ เราดีกว่า ๒๕๐๑ เป็นอันมาก

๒. วิเคราะห์ถึงความเป็นมาและสาเหตุแห่ง
   ความก้าวหน้าในอดีต

ต่อไปนี้ผมใคร่จะขอให้ท่านระลึกถึงหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ เมื่อเลิกสงครามโลกใหม่ๆ นั้น เงินสำรองระหว่างประเทศของเรามีมากพอสมควร แต่ว่าถูกยึดหรืออายัดไว้ส่วนมาก ในเวลานั้นเครื่องอุปโภคบริโภคของเราก็มีน้อย รัฐบาลจึงจำเป็นที่จะต้องมีการปันส่วนบางอย่างบ้าง และมีการควบคุมการเปลี่ยนแปลงเป็นเงินพิเศษ ในขั้นแรกเราก็พยายามที่จะควบคุมแลกเปลี่ยนเงินในทำนองที่จะให้ออกเป็นใบอนุญาตเป็นครั้งๆ ไป เป็นเรื่องๆ ไปอย่างนั้น เรียกว่า Quantitative Exchange Control ต่อมาปรากฏว่าการกระทำเช่นนั้นมีทางรั่วไหลมากและไม่สะดวก รัฐบาลจึงได้เปลี่ยนเป็นวิธีควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินด้วยวิธีใช้อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราหลายๆ อัตรา คือ ถ้าหากใครจะต้องการเงินตราต่างประเทศสำหรับกิจการที่รัฐบาลสนับสนุน เช่น ซื้อหนังสือหรือส่งลูกไปเล่าเรียนในต่างประเทศ หรือรัฐบาลจะซื้อของจากต่างประเทศมา รัฐบาลก็ให้สิทธิพิเศษ คือ ซื้อ ๑ ปอนด์ ได้ด้วยเงิน ๓๕ บาทหรือ ๔๐ บาท แล้วแต่กรณี นอกนั้นต้องซื้อเงินต่างประเทศในท้องตลาด ซึ่งอาจจะเป็น ๖๐–๘๐ บาทต่อปอนด์แล้วแต่ตลาดจะขึ้นลง ในด้านสินค้าขาออก ผู้ใดขายข้าว ยางหรือดีบุกออกไปได้ ก็ต้องนำเงินมาส่งมอบให้รัฐบาล ชั้นแรกส่งมอบให้ได้ ๑๐๐% โดยเอาอัตราทางการไทย คือหมายความว่า ขายได้ ๑ ปอนด์สเตอร์ลิง ก็มาแลกได้เงินบาทเพียง ๓๕ บาท ต่อมารัฐบาลผ่อนผันให้พ่อค้าส่งยางและดีบุกออกต้องนำเงินมาขายให้ด้วยอัตราทางการแต่บางส่วน แต่ข้าวยังอยู่ในข่ายควบคุม ๑๐๐% ตามเดิม

สำหรับเรื่องการค้าข้าวนั้น คงจำกันได้ว่า รัฐบาลได้ตั้งสำนักงานข้าวขึ้นเพื่อควบคุมการส่งออก เพราะเหตุว่าประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่มีความสามารถผลิตข้าวได้พอขายในตอนเลิกสงครามใหม่ๆ รัฐบาลมีนโยบายที่จะรักษาราคาข้าวภายในประเทศให้ต่ำ และขายออกด้วยราคาสูง จึงตั้งสำนักงานข้าวเป็นรัฐวิสาหกิจ มีอำนาจส่งออกแต่ผู้เดียว ใครส่งออกต้องส่งในนามของสำนักงานข้าวและต้องส่งมอบเงินต่างประเทศด้วยอัตรา ๓๕ บาทต่อปอนด์ อัตราแลกเปลี่ยนเงินสำหรับการค้าขาออกจึงมีอยู่หลายอัตราสำหรับ (๑) ข้าว (๒) ยางและดีบุก และ (๓) สินค้าอื่นทั่วไปซึ่งใช้อัตราตลาด ส่วนอัตราสินค้าขาเข้าก็มีหลายอัตรา คือ (๑) อัตราทางการสำหรับราชการและสิทธิพิเศษดังกล่าวแล้ว (๒) อัตรา “เสรี” สำหรับสินค้าบางชนิดซึ่งรัฐบาลสนับสนุน และ (๓) อัตราตลาดทั่วไปซึ่งเป็นอัตราแพงที่สุดและขึ้นลงเสมอ

เหตุการณ์เป็นไปแบบยุ่งยาก คือ คาดไม่ได้ว่าอัตราแลกเปลี่ยนจะเป็นเท่าไรแน่ แล้วยังมีการควบคุมใบอนุญาตสำหรับนำเข้าบางชนิด เช่น ใครต้องการซื้อรถยนต์นี้ต้องขออนุญาต ใครจะส่งข้าวออกก็ต้องขออนุญาต เป็นต้น และใบอนุญาตนั้นก็ซื้อขายกันได้เพราะมีช่องทางที่จะใช้เอกสิทธิ์ได้ในทางมิควร

ในด้านการคลังและด้านการงบประมาณนั้น สำหรับท่านที่เคยอยู่กระทรวงการคลังและกรมบัญชีกลางคงจะจำกันได้ว่า รัฐบาลหาเช้ากินค่ำเป็นส่วนใหญ่ คือเวลาตั้งงบประมาณนั้น บางทีไม่มีรายได้พอ บางปีรายได้ของรัฐบาลมีเพียงครึ่งเดียวของรายจ่ายและต้องกู้เงินจากธนาคารชาติมากจนเกิดความระส่ำระสาย บางเดือนถึงเวลาจะจ่ายเงินเดือนกัน ทางธนาคารชาติเกิดบอกมาว่า เงินคงคลังนั้นมีไม่พอเสียแล้ว ต้องวิ่งเต้นที่จะกู้เงินกันอย่างฉุกละหุกในปลายเดือน ส่วนการกู้เงินจากประชาชนนั้นแทบว่าไม่มีผล ต้องกู้จากธนาคารชาติกันทั้งนั้น เพราะดอกเบี้ยให้เพียง ๖% ไม่มีผู้ใดนิยมที่จะซื้อพันธบัตรของรัฐบาล ไม่เหมือนสมัยนี้ นอกจากนั้นวิธีการควบคุมการงบประมาณก็ดี วิธีการวางบัญชีและตรวจบัญชีเกี่ยวกับการคลังก็ดี มีความบกพร่องมาก

เริ่มตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๙๘ เป็นต้นมา ได้มีการจัดวางระเบียบในทางเศรษฐกิจใหม่ โดยมีการเปลี่ยนแปลงหลายด้าน เช่น เรื่องข้าว ก็ได้มีการเลิกสำนักงานข้าว โดยให้เอกชนส่งข้าวได้โดยตรง แต่ต้องเสียค่าพรีเมียม (เรื่องพรีเมียมนั้นก็เป็นเรื่องที่เราเห็นว่าเป็นข้อบกพร่องในสมัยนี้ แต่เป็นหลักการที่ดีสำหรับสมัยนั้น) การค้าขายทั่วไปใช้วิธีการเสรีเพิ่มขึ้น เราเลิกการส่งมอบเงินต่างประเทศสำหรับยางและดีบุก มีสินค้าบางประเภทที่เรายังควบคุมอยู่ก็มี แต่เป็นจำนวนน้อย เป็นข้อยกเว้นไม่ใช่เป็นหลักทั่วไป ในด้านการเงิน เราได้ปล่อยให้การซื้อขายเงินต่างประเทศทุกชนิดเป็นไปโดยเสรีในท้องตลาด แต่ได้ก่อตั้งทุนขึ้นอีกประเภทหนึ่ง เรียกว่าทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราซึ่งพยายามรักษาอัตราแลกเปลี่ยนให้คงที่อยู่ในระยะเวลาสั้น โดยให้สามารถเปลี่ยนแปลงได้ในระยะเวลายาว ตามความเหมาะสม ทำให้เกิดเสถียรภาพอันดีขึ้นมาจนถึงทุกวันนี้ เราเปลี่ยนระบบการคลังโดยทำให้กรมบัญชีกลางสามารถที่จะทำบัญชีโดยเร็วยิ่งขึ้น และเราเปลี่ยนระบบการทำงบประมาณและการเก็บภาษีอากรเสียใหม่ให้เป็นไปโดยดียิ่งขึ้น เหล่านี้ได้เริ่มทำกันมาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๙๘ เป็นต้นมา จนกระทั่งถึงทุกวันนี้ก็ยังทำไม่เสร็จ

ในด้านการธนาคาร ก็ได้ปรับปรุงตลอดมาจนถึงการออก
พระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ พ.ศ.๒๕๐๕ ผลของการที่เราได้ปฏิรูปวิธีการค้า วิธีการเงินและวิธีการคลัง และวิธีการธนาคาร ทำให้สภาพของการเศรษฐกิจในประเทศไทยมีระเบียบขึ้นและเป็นไปโดยเรียบร้อยยิ่งขึ้น ทำให้ประชาชนสามารถประกอบอาชีพทำการผลิตและค้าขายสะดวกสบายขึ้น เป็นที่เชื่อถือและยกย่องของนักการค้า นักการเงินและนักเศรษฐศาสตร์ทั่วไปทั้งไทยและเทศ (โปรดดูรายละเอียดในหนังสือที่ธนาคารแห่งประเทศไทยได้พิมพ์แจกในงานศพของนายเกษม ศรีพยัคฆ์)

กล่าวโดยสรุปก็คือ เราได้พยายามวางโครงสร้างทางเศรษฐกิจให้ดี ในชั้นต้นนี้ก็ทำให้บรรยากาศเป็นไปโดยเรียบร้อยดีขึ้น เสมือนหนึ่งการสร้างบ้านต้องปรับที่ดินให้เรียบร้อย เพื่อที่จะได้สามารถที่จะตอกเข็มปูพื้น ชั้นต่อไปรัฐบาลไทยก็ได้พยายามระดมงานต่างๆ ในด้านที่เราเรียกว่า Infrastructure คือได้พยายามให้มีการชลประทานดีขึ้นสำหรับที่จะช่วยเหลือให้ชาวนาช่วยตัวเองได้ มีการบูรณะรถไฟ ท่าเรือ การไฟฟ้า และการถนนหนทาง สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่มีความจำเป็นอย่างยิ่ง
ในการที่จะปล่อยให้เอกชนดำเนินไปในทางด้านเศรษฐกิจให้พัฒนาถาวรไปได้ ท่านทั้งหลายจะเห็นได้ว่าการไฟฟ้านั้น สมัยนี้กับเมื่อสมัย ๑๐ ปีที่แล้วมันผิดกันมาก ไฟฟ้านั้นต้องอำนวยให้มีมากและราคาถูกพอสำหรับจะได้เป็นเครื่องจูงใจให้การอุตสาหกรรมเกิดขึ้น ถ้าหากว่าไม่มีการขนส่ง ไม่มีการไฟฟ้าที่ถูกแล้วอุตสาหกรรมจะเกิดขึ้นไม่ได้ ทุกวันนี้ถ้าท่านจะถามว่า ไฟฟ้าที่เราขายให้อุตสาหกรรมนี้ถูกกว่าแต่ก่อนก็จริง แต่ถูกพอไหม ผมใคร่จะเรียนว่ายังไม่พอ ยังจะต้องลดราคาลงไปได้อีก การท่าเรือก็เช่นเดียวกัน เราปรับปรุงแล้ว แต่ยังทำไม่สำเร็จ จำเป็นที่จะต้องทำต่อไป การรถไฟและถนนหนทางที่จำเป็นจะต้องทำ แต่ที่ผมเสนอมานี้ได้แสดงให้เห็นว่า ได้มีการดำเนินงานในขั้นที่เรียกว่า Infrastructure ปรับรากฐานตอกเข็มปูพื้นให้ดีขึ้น

ในขั้นต่อไปรัฐบาลได้มีการก่อสร้างวางโครงขึ้นเหนือพื้นที่ ได้ทำไว้ให้มั่นคงพอสมควร กล่าวคือในทางด้านการเกษตรได้มีสินค้าอย่างใหม่ๆ เพิ่มขึ้น บางอย่างก็เกิดขึ้นเพราะถนนเป็นเชื้อ เช่น ถนนมิตรภาพไปนครราชสีมานั้นทำให้ข้าวโพดเกิดความสำคัญขึ้น ความเจริญในภาคตะวันออก ทำให้เกิดมีมันสำปะหลังเพิ่มขึ้นจนกระทั่งเป็นสินค้าที่สำคัญ เมื่อพวกเราเริ่มเรียนหนังสือกันสมัยเด็กๆ นั้น เราเคยท่องจำว่าสินค้าสำคัญในประเทศไทยนั้นมีอยู่ ๔ อย่าง ข้าว ยาง ดีบุก ไม้สัก บางทีเราเอาไม้สักไว้ข้างหน้า แต่สมัยนี้เราต้องมากกว่า ๔ อย่างนี้ เฉพาะอย่างยิ่งไม้สักกลายเป็นที่ ๗ หรือที่ ๘ ไปเสียแล้ว น่าเสียดาย แต่ทว่า เดชะบุญมีสินค้าอย่างอื่นขึ้นมาในเวลานี้

สำหรับปี พ.ศ.๒๕๐๘ ลำดับความสำคัญของสินค้าขาออกก็มี ข้าว ยาง ดีบุก ปอ มันสำปะหลัง ข้าวโพด เหล่านี้แล้วจึงจะถึงไม้ แม้ว่ายางจะเลวลงไปหน่อยเพราะราคาตก แต่ดีบุกหรือปออาจจะดี ข้าวโพดเลวลงไปหน่อย ก็ยังนับว่าประเทศไทยเรามีความสามารถในการผลิตสินค้าออกได้ดียิ่งขึ้น นับว่าโครงเศรษฐกิจของเรามีเสาหลักมากขึ้น ทำให้มั่นคงยิ่งขึ้น แต่เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือ การส่งเสริมอุตสาหกรรม  รัฐบาลได้พยายามลงทุนเป็นอย่างมากที่จะยอมสละเงินภาษีอากรและอนุญาตให้มีคนเข้าเมืองมากเป็นพิเศษ และให้การสนับสนุนต่างๆ  การบำรุงการอุตสาหกรรมดังกล่าวมาแล้ว ก็ได้ประสบผลอย่างที่ตัวเลขที่ได้แสดงให้มาแล้วว่า ได้ดำเนินการไปแล้วอย่างไร ทำให้ในระหว่างปี ๒๕๐๑–๒๕๐๘ นั้น กิจการอุตสาหกรรมได้เติบโตขึ้นมาบ้าง อัตราส่วนที่ก้าวหน้านั้นดีพอใช้ แต่ยังจะต้องส่งเสริมกันจริงๆ อีกมาก

ผมใคร่จะสรุปว่าสิ่งที่เราจะพึงพอใจในทางด้านการเศรษฐกิจก็มีอยู่บ้าง ทั้งๆ ที่พวกเราก็บ่นกันอยู่เสมอว่า การเศรษฐกิจไม่ดี แต่ว่าพิเคราะห์ดูแล้วก็มีส่วนดีอยู่มาก และส่วนดีนั้นก็คงเนื่องมาจากเหตุผลหลายประการ

ข้อแรกที่สุด ซึ่งผมไม่ได้กล่าวถึงก็คือ ความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ ตราบใดที่ความสงบเรียบร้อยมีอยู่ในด้านการเมืองก็ดี หรือในด้านการปกครองก็ดี ถ้าตำรวจยังจับผู้ร้ายอยู่และนายอำเภอยังปกครองอยู่ด้วยดี ราษฎรก็จะทำมาหากินได้สะดวกดียิ่งขึ้น ถ้าหากเหลวไหลเมื่อไร ก็สิ่งที่เราจะทำให้ในด้านการเศรษฐกิจก็ต้องเหลวไหลตามไปด้วย

ข้อ ๒. ได้มีการเตรียมพื้นปรับที่ดินในด้านระบบการค้าและ
การเงิน

ข้อ ๓. ได้มีการตอกหลักปักเสาเข็ม ทำให้เอกชนสามารถใช้ความริเริ่มของตนพัฒนาตนเองและพัฒนาประชาชาติด้วย (ข้อนี้เป็นข้อที่สำคัญ ถ้าหากว่าเราไปนึกเสียว่า รัฐบาลจะต้องทำอะไรทุกสิ่งทุกอย่าง ประชาชนนี่โง่เง่าเต่าตุ่นแล้วล่ะก็ เราก็ไม่สามารถที่จะทำอะไรได้ดีนัก แต่ในกรณีนี้ ปรัชญาเบื้องหลังของการที่จะปรับปรุงมา แล้วจะเห็นได้ว่า รัฐบาลเห็นว่าประชาชนมีความริเริ่มขึ้น จึงได้วางรากฐานในเรื่องถนน การชลประทาน และในเรื่องการไฟฟ้า และการคมนาคมให้เป็นไปโดยดี)

ข้อ ๔. ส่วนประกอบที่เป็นปัจจัยให้เกิดความเจริญขึ้นในทุกวันนี้ ก็คือ การสร้างโครงให้ดีขึ้นในด้านการเกษตรและอุตสาหกรรม (ขอเสนอข้อคิดอีกข้อหนึ่ง ว่าการเกษตรนั้นแยกจากอุตสาหกรรมไปไม่ได้ดีนักสำหรับประเทศไทย การผลิตต้องควบคู่ไปกับการหาตลาด การผลิตด้านเกษตรก็ต้องควบคู่ไปกับการทำอุตสาหกรรมเพื่อนำเอาผลของการเกษตรมาใช้เป็นวัตถุดิบของอุตสาหกรรม เรื่องนี้เราเรียกกันเป็นภาษาอังกฤษว่า Agro–business แปลว่า ธุรกิจเกษตร)

๓. การพัฒนาโครงเศรษฐกิจในปัจจุบัน
   และอนาคต

แม้ว่าจะเป็นที่ยอมรับนับถือกันว่า ประเทศไทยนั้นค่อนข้างจะอุดมสมบูรณ์และมั่นคง แต่เราไม่ควรนิ่งนอนใจ หากรายได้เฉลี่ยต่อคนของเรายังเพียง ๒,๐๐๐ บาทต่อปี ทั้งๆ ที่อัตราเฉลี่ยนี้ก็หามีประโยชน์แก่พวกที่อยู่ในระดับต่ำกว่าอัตราเฉลี่ยนั้นไม่ ประชากรก็เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในอัตราสูง เรายังมีปัญหาอื่นๆ อีกนานาประการ ผมเห็นว่าบรรยากาศที่เหมาะกับความเจริญในด้านการเศรษฐกิจนั้น ขึ้นอยู่กับองค์ประกอบมี ๕ ประการดังต่อไปนี้

๑. ระบบบริหารที่ดี ซึ่งจะทำให้ใช้กำลังคน กำลังเงิน และกำลังเวลา ซึ่งมีอยู่จำกัดนั้นอย่างมีประสิทธิภาพ

๒. เครื่องมือทางการคลังและทางการงบประมาณที่มีประสิทธิ-
ภาพและสามารถประมาณควบคุมและรายงานรายได้รายจ่ายของรัฐบาลได้อย่างถูกต้องแน่นอน

๓. ระบบการเงินและการธนาคารที่สามารถจะรักษาเสถียร-
ภาพแห่งชาติของเงินตราทั้งภายในและภายนอกประเทศไว้ได้ โดยเปิดช่องให้ใช้จ่ายในทางพัฒนาได้พร้อมกันไปด้วย ไม่ใช่เสถียรภาพอย่างเดียว หรือพัฒนาอย่างเดียว ต้องพัฒนาด้วยการมีเสถียรภาพ

๔. ภาวะที่เป็นธรรมในการผลิตและในการค้า โดยไม่ให้มีอภิสิทธิ์ต่างๆ เปิดโอกาสให้ประชากรทั้งหลายได้สามารถแข่งขันกันภายในขอบเขตที่กำหนดไว้อย่างชัดแจ้ง

๕. รัฐบาลดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อจัดให้มีความสะดวกขั้นพื้นฐานแก่การผลิตของเอกชน และในขณะเดียวกันจะไปกระตุ้นให้ประชาชนทุกคนได้รับความริเริ่มของตนเอง

การพัฒนาประเทศชาติในความหมายอย่างรวมๆ คือ ใช้สถิติอัตราเฉลี่ยหรืออัตราส่วนรวมนั้น ย่อมทำให้เกิดการเข้าใจผิดได้ ถ้าหาก
ว่าคนรวยยิ่งรวยมากขึ้นทุกที ในขณะที่คนส่วนใหญ่สิ้นเนื้อประดาตัวแล้ว การพัฒนาส่วนรวมจะนำความเดือดร้อนมาสู่คนส่วนใหญ่ เพราะฉะนั้นมาตรการในการพัฒนาที่มีความสำคัญสูงที่สุด ก็ควรจะให้ได้แก่การก่อให้เกิดบรรยากาศทางเศรษฐกิจและสังคมในชาติให้ใกล้เคียงกับสภาพอุดมคติดังที่ผมได้กล่าวมาข้างต้น ปัญหาทางด้านบริหารที่หนักหนาที่สุดในประเทศ ในขณะนี้มีอยู่หลายประการ ดังต่อไปนี้

๑. เราใช้ระบบกรรมการกันมากเกินไป จนทำให้เสียเวลาและกำลังงานอย่างมาก ทั้งทำให้เจ้าหน้าที่แต่ละคนสามารถปัดความรับผิดชอบได้โดยง่าย

๒. การทำงานซ้ำระหว่างกรมต่างๆ และในระหว่างคณะกรรมการต่างๆ นั้น ทำให้สูญเสียกำลังงานและชำนาญงานในวิชาชีพที่มีไม่พออยู่แล้ว

๓. อภิสิทธิ์ในการผูกขาดที่ยังคงมีอยู่นั้น ยังคงให้ความร่ำรวยแก่คนไม่กี่คน ซึ่งไม่ควรที่จะได้รับ แต่เป็นผู้มีอำนาจ ในขณะเดียวกันคนส่วนมากที่มีความอุตสาหะและมีความสามารถบังเกิดความย่อท้อไม่กล้าลงทุน

๔. การละเลยและดูแคลนของแรงงานและความคิดริเริ่มของประชาชนโดยมุ่งแต่เรื่องชาตินิยมอย่างผิดๆ หรือเห็นแก่ประโยชน์ของส่วนตัว แบบเห็นแก่ตัวฝ่ายเดียว

ข้อบกพร่องต่างๆ ข้างต้นนี้ เราจะต้องแก้ไขและขณะเดียวกันเราก็จะต้องพยายามส่งเสริมและสร้างโครงต่อไป สิ่งที่เราควรจะกระทำกันเพราะมีความสำคัญลำดับสูงมีดังต่อไปนี้

๑. พัฒนาความชำนาญและความริเริ่มของแต่ละบุคคลอันเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการพัฒนาต่อไปในส่วนอื่นๆ ฉะนั้นการศึกษาและการฝึกอบรมกำลังคน โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านอาชีวศึกษา ต้องเป็นอันดับ ๑

๒. การให้บริการความสะดวกและกระตุ้นความริเริ่มของเอกชนในด้านผลิตและการค้า เพราะฉะนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องลำดับความสำคัญเรื่องโครงการขนส่งและการคมนาคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องทางหลวงและท่าเรือจำเป็นที่จะต้องขยาย และการตลาด

๓. ช่วยให้โครงการที่ได้เริ่มไปแล้วได้สำเร็จลุล่วงไป มิฉะนั้น ถึงแม้ว่าจะมีความสำคัญน้อยลงไปหน่อย แต่ว่าเมื่อได้เริ่มลงไปแล้ว ก็ต้องจัดทำให้สำเร็จไป มิฉะนั้นก็จะกลายเป็นสิ่งที่ไร้คุณค่าไป เช่นเราเริ่มการกำจัดมาลาเรียมาแล้ว เราก็จะต้องทำให้สำเร็จ จะไปทิ้งเสียครึ่งๆ กลางๆ ไม่ได้ งานคูนาคันนากั้นน้ำ ก็เป็นตัวอย่างอีกอย่างหนึ่งในประเภทนี้

๔. ควรช่วยให้คนส่วนใหญ่ในสิ่งที่เขาได้กระทำ ในสิ่งที่เขามีความเชี่ยวชาญ ในเรื่องการส่งเสริมการเกษตรโดยทั่วไปเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องสินเชื่อการเกษตร การกระตุ้นเตือนให้เขาได้ใช้ปุ๋ยและเครื่องจักร ใช้ประโยชน์จากวัตถุดิบภายในประเทศ ในการทดลองริเริ่มในการอุตสาหกรรมต่างๆ และ

๕. สนับสนุนการอุตสาหกรรมที่เหมาะสมเพื่อที่จะถ่ายเทประชากรออกจากเกษตรเสียบ้าง เพื่อเพิ่มรายได้ของแต่ละบุคคล

ผมมีความเห็นว่า โครงการที่ได้ใช้เงินและใช้คนไประยะหนึ่งแล้ว เช่น ๑๐ ปีมาแล้วในอดีต

ก็ควรที่จะลดระดับลงมาเป็นอันดับรอง เพื่อที่จะทำให้พัฒนากันไปโดยสมดุล ที่ผมกล่าวมานี้หมายถึงเรื่องเกษตร ในเมื่อการชลประทานได้ดำเนินการก้าวหน้าไปมากพอสมควรแล้ว ถึงแม้ว่าจะมีสิ่งที่สำคัญๆ ที่จะต้องทำอยู่ก็ตาม แต่ถ้าหากว่าในด้านอื่นเช่นในด้านดิน ในด้านปุ๋ยและในด้านพืชตามไม่ทัน ก็ควรชะลอการชลประทานบ้าง เอาเงินไปใช้ทางอื่นให้มากสักหน่อย การไฟฟ้าพอจะเพลามือได้บ้างพอสมควร เฉพาะอย่างยิ่งใคร่จะเสนอแนะให้ใช้เงินให้น้อยลงสำหรับเมืองหลวงและเมืองใหญ่ๆ ไปใช้จ่ายให้มากขึ้นในชนบท โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและทางใต้ แต่ส่วนภูมิภาคอื่นของประเทศนั้น ไม่ใช่ว่าเราจะไม่เหลียวแลเสียเลย แต่ว่าอยู่ในลำดับรองลงไป